مصرف بنزین با سه‌نرخی‌ شدن قیمت‌ها چقدر کاهش یافت؟

رویا خالقی-اجرای طرح سه‌نرخی شدن بنزین را می‌توان یکی از مهم‌ترین و در عین حال پرریسک‌ترین تصمیم‌های اقتصادی دولت چهاردهم دانست؛ تصمیمی که سال‌ها در سطح کارشناسی درباره آن هشدار داده می‌شد، اما به دلیل حساسیت اجتماعی، اثرات اقتصادی کوتاه‌مدت و هزینه سیاسی ناشی از افزایش قیمت انرژی، همواره به تعویق افتاده بود.

به گزارش اعتماد، این سیاست در حالی اکنون عملیاتی شده که اقتصاد ایران با مجموعه‌ای از چالش‌های ساختاری روبروست: تورم مزمن که قدرت خرید خانوارها را کاهش داده، ناترازی در بازار انرژی که مصرف و عرضه را نامتعادل کرده، محدودیت‌های درآمدی دولت و فشار بر بودجه عمومی و نیز شرایط بین‌المللی که اثرگذاری تحریم‌ها و محدودیت‌های صادرات نفتی را تشدید کرده است.

همین همزمانی، سه‌نرخی شدن بنزین را به یک آزمون چندلایه برای حکمرانی اقتصادی تبدیل کرده است. این آزمون تنها محدود به جنبه‌های مالی و اقتصادی نیست؛ بلکه توان دولت در مدیریت اقتصاد کلان، اقناع افکار عمومی و بازسازی سرمایه اجتماعی را نیز به محک می‌گذارد. پرسش‌هایی که اکنون مطرح است، فراتر از این است که قیمت‌ها چگونه تغییر خواهند کرد؛ بلکه شامل اثرات این سیاست بر رفتار مصرف‌کنندگان، توزیع درآمد، تورم نقطه‌ای و حتی ثبات اجتماعی است. این گزارش تلاش می‌کند ابعاد مختلف این تصمیم را به دقت بررسی کند؛ از ضرورت‌های ساختاری و منطق اقتصادی آن گرفته تا پیامدهای اجتماعی، تورمی و سیاسی‌اش. همچنین، تجربه کشورهای دیگر در اجرای سیاست‌های مشابه، واکنش بازارها و نحوه اطلاع‌رسانی و مدیریت افکار عمومی، می‌تواند درس‌های مهمی برای تحلیل این سیاست در ایران فراهم کند. هدف، ارایه تصویری جامع از فرصت‌ها، تهدیدها و ریسک‌های این اصلاح اقتصادی است تا خوانندگان بتوانند جایگاه آن را در مسیر اقتصاد کلان کشور بهتر درک کنند.

داستان یک ناترازی مزمن

برای درک چرایی اجرای سیاست سه ‌نرخی شدن بنزین در ایران، لازم است به ساختار اقتصادی و سیاست‌های انرژی در چهار دهه گذشته بازگردیم. در طول این مدت، یکی از اصول ثابت سیاستگذاری دولت‌ها، تثبیت قیمت حامل‌های انرژی به‌ویژه بنزین بوده است. هدف اصلی از این سیاست، حمایت از خانوارها و کاهش فشارهای اقتصادی بر شهروندان بود. قیمت پایین سوخت به عنوان ابزاری برای مهار نارضایتی اجتماعی و کاهش هزینه‌های زندگی، جایگاه ویژه‌ای در تصمیم‌گیری‌های دولت داشته است. با این حال، تثبیت طولانی‌مدت قیمت بنزین بدون اصلاح ساختار مصرف، پیامدهای اقتصادی و اجتماعی قابل توجهی به همراه داشته است. از مهم‌ترین این پیامدها می‌توان به افزایش مستمر مصرف داخلی، تشدید فشار بر منابع ارزی کشور و شکل‌گیری یارانه پنهان عظیم و ناعادلانه اشاره کرد. قیمت پایین سوخت به‌طور طبیعی به افزایش مصرف داخلی منجر می‌شود. در ایران، رشد تعداد خودروها، فرسودگی ناوگان حمل‌ونقل و کمبود جایگزین‌های کارآمد مانند حمل‌ونقل عمومی و سوخت‌های پاک، سبب شده است مصرف بنزین سالانه روندی افزایشی داشته باشد. هنگامی که قیمت پایین نگه داشته می‌شود، انگیزه برای صرفه‌جویی کاهش می‌یابد و مصرف به سمت سقف ظرفیت تولید حرکت می‌کند.

 در سال‌هایی که تولید داخلی پاسخگوی نیاز کشور نبوده، واردات بنزین به هزینه‌ای ارزی و سنگین تبدیل شده است؛ مساله‌ای که به‌ویژه در شرایط تحریم و محدودیت منابع ارزی، فشار قابل توجهی بر بودجه دولت و ذخایر ارزی وارد کرده است. به بیان دیگر، تثبیت قیمت داخلی بنزین عملا به بهای خروج منابع ارزی از کشور تمام شده است. از سوی دیگر، فاصله میان قیمت تمام‌شده بنزین و قیمت فروش داخلی، یارانه پنهان بزرگی ایجاد کرده که بخش قابل توجهی از منابع عمومی را به خود اختصاص می‌دهد، بی‌آنکه به‌صورت عادلانه توزیع شود. بدیهی است افرادی که مصرف بیشتری دارند، سهم بیشتری از این یارانه دریافت می‌کنند. به عنوان نمونه، دهک‌های بالاتر درآمدی که خودروهای بیشتری در اختیار دارند یا مسافت‌های طولانی‌تری طی می‌کنند، بهره بیشتری از این یارانه می‌برند. این سازوکار نه‌ تنها به تشدید نابرابری اجتماعی می‌انجامد، بلکه بهره‌وری تخصیص منابع عمومی را نیز کاهش می‌دهد. بر این اساس، تداوم سیاست تثبیت طولانی‌مدت قیمت بنزین بدون اصلاحات ساختاری به معنای تعمیق ناترازی انرژی، افزایش فشار بر بودجه دولت و کاهش عدالت اجتماعی بوده است. در چنین شرایطی، اصلاح قیمت سوخت و اجرای سیاست‌های چند نرخی یا سه‌نرخی نه یک انتخاب اختیاری، بلکه ضرورتی انباشته‌ شده برای کنترل مصرف، مدیریت منابع ارزی و کاهش نابرابری اجتماعی به شمار می‌رود. افزون بر این، سیاست سه‌نرخی شدن بنزین می‌تواند به عنوان ابزاری برای هدفمندسازی یارانه‌ها عمل کند؛ به‌گونه‌ای که منابع آزاد شده به برنامه‌های اجتماعی، توسعه حمل‌ونقل عمومی و حمایت از دهک‌های کم‌درآمد اختصاص یابد. هدف نهایی این رویکرد، ایجاد توازن میان مصرف و تولید سوخت و ارتقای عدالت اجتماعی در توزیع منابع عمومی است.

مدل سه‌نرخی؛ اصلاح تدریجی به‌جای شوک

بر اساس مصوبه جدید دولت، نظام قیمت‌گذاری بنزین از یک ساختار تک‌نرخی یا دو‌نرخی ساده به یک الگوی سه‌پله‌ای و پلکانی تغییر یافته است؛ الگویی که هدف آن ایجاد تعادل میان «حفظ معیشت خانوارهای عادی» و «مدیریت مصرف سوخت» عنوان شده است. در این چارچوب، هر خودرو ماهانه ۶۰ لیتر بنزین با نرخ ۱۵۰۰ تومان دریافت می‌کند که همان سهمیه پایه پیشین است و تغییری در آن ایجاد نشده است. این تصمیم را می‌توان نشانه‌ای از تلاش دولت برای جلوگیری از وارد شدن فشار مستقیم بر مصرف متعارف خانوارها دانست؛ زیرا بخش عمده استفاده روزمره شهروندان، به‌ویژه در شهرهای کوچک و متوسط، در همین دامنه مصرف قرار می‌گیرد.

پله دوم شامل ۱۰۰ لیتر بنزین با نرخ ۳۰۰۰ تومان است. این نرخ به عنوان یک سطح میانی طراحی شده تا فاصله قیمتی میان سهمیه یارانه‌ای و نرخ آزاد به‌صورت تدریجی شکل گیرد. در واقع، دولت کوشیده است به جای جهش ناگهانی قیمت، یک شیب ملایم ایجاد کند تا مصرف‌کنندگان پرمصرف‌تر، به‌تدریج با هزینه واقعی‌تری روبرو شوند. چنین طراحی‌ای از منظر سیاستگذاری انرژی، نوعی «سیگنال قیمتی نرم» محسوب می‌شود؛ به این معنا که بدون ایجاد شوک ناگهانی، انگیزه برای مدیریت مصرف افزایش می‌یابد.

پله سوم با نرخ ۵۰۰۰ تومان برای مصرف مازاد یا برخی خودروهای خاص در نظر گرفته شده است. این سطح عملا نقش ابزار کنترلی را ایفا می‌کند و هدف آن مهار مصرف بالا و کاهش فشار بر منابع یارانه‌ای دولت است. با توجه به رشد مصرف بنزین در سال‌های اخیر و افزایش هزینه واردات یا تولید، چنین نرخی می‌تواند به عنوان مکانیسم بازدارنده عمل کند و مصرف‌کنندگان پرمصرف را به صرفه‌جویی یا استفاده از گزینه‌های جایگزین مانند حمل‌ونقل عمومی ترغیب کند.

در کنار این ساختار سه‌سطحی، محدودیت‌هایی نیز برای توزیع یارانه اعمال شده است. بر اساس مصوبه، تنها یک خودرو برای هر مالک مشمول سهمیه یارانه‌ای خواهد بود. این تصمیم با هدف جلوگیری از تجمیع سهمیه در اختیار مالکان چند خودرو اتخاذ شده و می‌تواند به توزیع عادلانه‌تر یارانه کمک کند. همچنین خودروهای نوشماره و برخی خودروهای دولتی از دریافت سهمیه یارانه‌ای محروم شده‌اند؛ اقدامی که نشان‌دهنده تلاش برای هدفمندتر کردن پرداخت یارانه و کاهش بار مالی آن است. برای ناوگان تاکسی‌های اینترنتی نیز سهمیه اعتباری جداگانه‌ای تعریف شده تا افزایش هزینه سوخت، به اختلال در حمل‌ونقل شهری یا افزایش شدید کرایه‌ها منجر نشود. با توجه به نقش پررنگ این ناوگان در جابه‌جایی روزانه شهروندان، پیش‌بینی چنین سازوکاری می‌تواند از انتقال ناگهانی هزینه به مصرف‌کننده نهایی جلوگیری کند و ثبات نسبی بازار حمل‌ونقل را حفظ کند.  این طراحی جدید، در مقایسه با تجربه اصلاح قیمت سوخت در سال ۱۳۹۸ که به افزایش ناگهانی و شوک‌آور قیمت انجامید، رویکردی تدریجی و پلکانی را دنبال می‌کند. تجربه آن سال نشان داد که اصلاحات دفعی و بدون اقناع افکار عمومی می‌تواند پیامدهای اجتماعی و امنیتی گسترده‌ای به همراه داشته باشد. از این رو، دولت چهاردهم کوشیده است با حفظ سهمیه پایه، ایجاد پله میانی و اعمال نرخ بازدارنده برای مصرف بالا، هم پیام مدیریت مصرف را منتقل کند و هم از بروز شوک اجتماعی جلوگیری کند.  در مجموع، می‌توان گفت ساختار جدید قیمت‌گذاری بنزین تلاشی برای تلفیق سه هدف اصلی است: حمایت از مصرف متعارف خانوارها، کنترل رشد مصرف سوخت و کاهش فشار بر منابع یارانه‌ای دولت. میزان موفقیت این سیاست اما وابسته به نحوه اجرا، شفافیت اطلاع‌رسانی، اعتماد عمومی و نیز همزمانی آن با سایر سیاست‌های اقتصادی خواهد بود.

روایت رسمی؛ بازتوزیع به‌جای افزایش درآمد

مسعود پزشکیان، رییس‌جمهوری در دفاع از سیاست اصلاح قیمت حامل‌های انرژی، کوشیده است آن را نه به عنوان یک اقدام ریاضتی یا جبران‌کننده کسری بودجه، بلکه به‌مثابه یک «بازآرایی در نظام توزیع یارانه‌ها» صورت‌بندی کند. چارچوب استدلال او بر دو ستون اصلی استوار است: نخست، مقابله با اسراف و ناکارآمدی در مصرف انرژی؛ دوم، تحقق عدالت توزیعی از طریق انتقال یارانه  از گروه‌های پرمصرف به کل جامعه. رییس‌جمهوری می‌گوید: «اگر قرار است به یک باک ماشین هفت یا ده میلیون تومان یارانه بدهیم، چرا این یارانه را به همه مردم ندهیم؟ ما گران نمی‌کنیم؛ می‌خواهیم آنچه به دست می‌آوریم به همه بدهیم.» او همچنین تصریح می‌کند: «اگر فقط 10 درصد صرفه‌جویی کنیم، می‌توانیم بسیاری از مشکلات معیشتی و زیرساختی کشور را حل کنیم.»

مساله پزشکیان تنها افزایش قیمت نیست، بلکه مساله «جهت‌دهی مجدد یارانه پنهان» است. هنگامی که دولت برای هر باک بنزین چند میلیون تومان یارانه پرداخت می‌کند، این یارانه عملا به نفع کسانی تمام می‌شود که خودروهای بیشتر، مصرف بالاتر و توان مالی بیشتری دارند. در چنین الگویی، دهک‌های پایین که یا خودرویی ندارند یا مصرف اندکی دارند، سهم ناچیزی از یارانه انرژی می‌برند. از این منظر، یارانه انرژی به‌جای آنکه ابزار حمایت اجتماعی باشد، به سازوکاری برای بازتوزیع معکوس تبدیل می‌شود؛ یعنی انتقال منابع عمومی به سود اقشار برخوردارتر.

پزشکیان با طرح این پرسش که «چرا این یارانه را به همه مردم ندهیم؟» تلاش می‌کند منطق سیاست جدید را از «گران‌سازی» به «بازتعریف شیوه توزیع» تغییر دهد.  با این حال، فاصله میان «منطق نظری» و «واقعیت اجرایی» تعیین‌کننده سرنوشت این سیاست خواهد بود. تجربه‌های پیشین نشان داده‌اند که اعتماد عمومی نقش اساسی در موفقیت اصلاحات قیمتی دارد. اگر جامعه اطمینان یابد که منابع حاصل واقعا به‌صورت شفاف و عادلانه بازتوزیع می‌شود، احتمال پذیرش اجتماعی افزایش می‌یابد. اما اگر در عمل، آثار تورمی بر بازار کالاها و خدمات غالب شود یا بازتوزیع وعده‌ داده ‌شده به‌طور کامل و ملموس تحقق نیابد، روایت عدالت‌محور دولت تضعیف می‌شود. 

از منظر اقتصادی، این سیاست نوعی «هدفمند‌سازی یارانه پنهان» است؛ یعنی تبدیل یارانه غیرمستقیم و مبتنی بر مصرف به یارانه مستقیم و مبتنی بر شهروندی یا نیاز. چنین انتقالی می‌تواند به کارایی بیشتر و کاهش نابرابری بینجامد، به‌شرط آنکه سازوکار شناسایی مشمولان، پرداخت منظم و مهار پیامدهای تورمی به‌درستی طراحی شود. در مجموع، استدلال دولت مبتنی بر اصول قابل دفاع عدالت توزیعی و کارایی اقتصادی است: کاهش اسراف، اصلاح الگوی مصرف و بازگرداندن منابع به عموم مردم. اما موفقیت این چارچوب  نه در سطح خطابه، بلکه در عرصه اجرا سنجیده خواهد شد؛ جایی که شفافیت، اعتماد عمومی، کنترل تورم و تحقق واقعی حمایت معیشتی، تعیین می‌کند آیا این اصلاح به بهبود رفاه عمومی می‌انجامد یا به چالشی تازه در اقتصاد سیاسی کشور بدل می‌شود؟

ارزیابی اولیه؛ آیا مصرف مهار شده است؟

در حوزه مصرف، محمدصادق عظیمی‌فر، معاون وزیر نفت در امور پالایش و پخش، اعلام کرده است: «در بازه ۲۲ آذر تا نیمه بهمن، شدت رشد مصرف پس از اجرای طرح تقریبا نصف شده است.»

این گزاره اگرچه کوتاه است، اما از چند جهت اهمیت تحلیلی دارد. نخست آنکه تمرکز آن نه بر «کاهش مطلق مصرف»، بلکه بر «کاهش شدت رشد مصرف» است. به بیان دیگر، مصرف انرژی همچنان ممکن است روند افزایشی داشته باشد، اما آهنگ افزایش آن کندتر شده است. در سیاستگذاری انرژی، همین کند شدن شیب رشد نیز می‌تواند یک دستاورد تلقی شود؛ زیرا در بسیاری از اقتصادهای در حال توسعه، مهار شتاب مصرف خود به معنای کاهش فشار بر زیرساخت‌ها، واردات، بودجه یارانه‌ای و تراز انرژی کشور است.

اگر این روند در ماه‌های آینده نیز تثبیت شود و داده‌های رسمی نشان دهد که کاهش شدت رشد مصرف پایدار بوده است، می‌توان استدلال کرد که اصلاح قیمت‌ها تا حدی در تعدیل رفتار مصرف‌کنندگان موثر بوده است. نظریه‌های اقتصادی نیز نشان می‌دهد که افزایش قیمت نسبی حامل‌های انرژی، به‌ویژه در کوتاه‌مدت، معمولا به کاهش تقاضا یا دست‌کم کند شدن رشد آن منجر می‌شود؛ هرچند میزان این اثر به کشش قیمتی تقاضا بستگی دارد. در بازاری که سال‌ها با یارانه گسترده و قیمت‌های پایین مواجه بوده، حتی اصلاحات محدود قیمتی می‌تواند سیگنال رفتاری قابل توجهی ایجاد کند.

آزمون حکمرانی در میدان انرژی

سه‌نرخی شدن بنزین بیش از آنکه یک جابه‌جایی عددی در جدول قیمت‌ها باشد، آزمونی برای کیفیت حکمرانی اقتصادی است. تغییر یک نرخ به ۵۰۰۰ تومان، در ظاهر یک تصمیم اداری به نظر می‌رسد؛ اما در واقع، پشت این عدد مجموعه‌ای از ملاحظات پیچیده اقتصادی، اجتماعی و سیاسی نهفته است. این سیاست می‌تواند آغازگر مسیری تازه در اصلاحات ساختاری حوزه انرژی باشد، مشروط بر آنکه به‌درستی طراحی، اجرا و تبیین شود. موفقیت این طرح نه در نرخ ۵۰۰۰ تومان، بلکه در میزان اعتماد عمومی به وعده بازتوزیع و عدالت نهفته است. اگر دولت بتواند نشان دهد که منابع حاصل از این اصلاح واقعا به بهبود معیشت خانوارها، تقویت خدمات عمومی، توسعه حمل‌ونقل عمومی یا حمایت هدفمند از دهک‌های پایین منجر می‌شود، سه‌نرخی شدن می‌تواند به تجربه‌ای موفق در اصلاح یارانه انرژی بدل شود. در این حالت، جامعه افزایش قیمت را نه به عنوان «هزینه»، بلکه به عنوان «سرمایه‌گذاری برای اصلاح ساختار» درک می‌کند. اما اگر بازتوزیع منابع شفاف و ملموس نباشد، یا منافع وعده ‌داده ‌شده در زندگی روزمره مردم دیده نشود، شکاف میان منطق اقتصادی و ادراک اجتماعی عمیق‌تر می‌شود. در چنین شرایطی، حتی سیاستی که از نظر اقتصادی موجه است، ممکن است از منظر اجتماعی فاقد مشروعیت تلقی شود. از این رو، سه‌نرخی شدن بنزین را باید نه پایان یک مسیر، بلکه آغاز آزمونی چندلایه دانست: آزمون توان دولت در ایجاد اعتماد، آزمون ظرفیت نظام تصمیم‌گیری برای هماهنگی سیاست‌ها و آزمون امکان پیشبرد اصلاحات ساختاری در بستری که همزمان با محدودیت منابع و حساسیت اجتماعی روبروست. نتیجه این آزمون، تعیین می‌کند که این سیاست به نقطه عطفی در حکمرانی انرژی تبدیل می‌شود یا به تجربه‌ای دیگر در فهرست اصلاحات ناتمام.