پاسخ یک اصلاح‌طلب به ادعای نماینده اصولگرای تهران / قانون درباره حضور عضو یک حزب در مسئولیت‌های دولتی و حاکمیتی چه می‌گوید؟

علی باقری، دبیرکل حزب عهد ایران در یادداشتی اختصاصی برای «اعتماد» به یکی از موضوعات مهم مرتبط با فعالیت‌های سیاسی و حزبی در کشور ورود کرده و در پاسخ به این پرسش که آیا فعالیت‌های حزبی منافاتی با فعالیت‌های سیاسی، تقنینی و اجرایی دارد یا نه؟ می‌نویسد: «اخیرا آقای خضریان، نماینده مردم تهران و عضو شورای مرکزی جبهه پایداری در گفت‌وگویی با یکی از سایت‌های خبری با اشاره به دبیرکل یکی از احزاب کشور، که به ادعای او، این دبیرکل حزب، همزمان با فعالیت حزبی، مشاور عالی یکی از وزراست و نقش موثری در انتخاب اعضای هیات‌مدیره شرکت‌های اقتصادی دارد، گفته است که «فعالیت سیاسی به عنوان دبیرکل یک حزب و مسوولیت دولتی، این دو تا با هم قابل جمع نیست. یعنی شما وقتی می‌خواهید یک مسوولیت عالی دولتی را به عهده بگیرید، باید آن فعالیت سیاسی را کنار بگذارید و آن را به فرد دیگری واگذار کنید.»  وی در ادامه مدعی شده است که این ادعایش، سفارش رهبر شهید انقلاب نیز بوده است و می‌افزاید: «زمانی که در دولت مرحوم هاشمی‌رفسنجانی، برخی از اعضای دولت می‌خواستند در حزب کارگزاران فعالیت کنند، ایشان نهی کردند و گفتند بین این دو، باید یکی را انتخاب کنید.» صرف‌نظر از صحت و سقم ادعاهای این نماینده محترم درخصوص مسوولیت‌های دولتی که برای آن دبیرکل حزب برشمرده است و فارغ از اینکه مسوولیت‌های برشمرده شده «مسوولیت عالی دولتی» محسوب می‌شود یا نه؟ همچنین بدون توجه به میزان اعتبار و اهمیت فرد ادعا کننده، به دلیل اینکه حاکم شدن این ادعا، می‌تواند نقش و تاثیر عمیق و مهمی در مناسبات سیاسی و سرنوشت تحزب و نهاد مهم و استراتژیک حزب در ایران داشته باشد و همچنین بر کیفیت و کارکرد بروکراسی و نهادهای آن در کشور، تاثیری عملی برجا بگذارد، به بهانه این اظهارات، در این نوشتار تلاش می‌شود به‌ طور اجمالی، موضوع را از منظر قانونی و حقوق اساسی و همچنین بررسی نظامات جاری در جهان و تجربه عملی و زیسته در جمهوری اسلامی ایران و نتایج عملی اعمال این نگاه، به بررسی بنشینیم.

قانون در این زمینه چه می‌گوید؟

به موجب قسمت آخر اصل 26 قانون اساسی، درخصوص احزاب، «... هیچ کس را نمی‌توان از شرکت در آنها منع کرد یا به شرکت در آنها مجبور ساخت.» لذا سازمان‌یابی و عضویت در حزب، حقی قانونی و عام برای کلیه شهروندان کشور به حساب می‌آید. اما در قوانین عادی، ممنوعیت‌هایی ناشی از پذیرش مسوولیت یا انتخاب شغل، برای عضویت افراد در احزاب مقرر شده است. قابل توجه اینکه این افراد ممنوع از عضویت در احزاب و فعالیت حزبی، کاملا معدود و محدود است. با بررسی قوانین کشور مشخص می‌شود که ممنوعیت‌ در احزاب که به تبع شغل و پست ایجاد می‌شود، در بین مسوولان دولتی (به مفهوم قوه مجریه) صرفا شامل وزیر و کارکنان وزارت اطلاعات (به موجب بند 4 ماده واحده قانون تعیین ضوابط و شرایط وزیر اطلاعات، ماده 12 از قانون تاسیس وزارت اطلاعات و ماده 78 از قانون استخدامی وزارت اطلاعات و بند چ قانون نحوه فعالیت احزاب و گروه‌های سیاسی) کارکنان وزارت امور خارجه (به موجب ماده 89 قانون مقررات تشکیلاتی، استخدامی، مالی و انضباطی وزارت امور خارجه، مصوب 1352) کارکنان شاغل وزارت دفاع (به موجب بند چ قانون نحوه فعالیت احزاب و گروه‌های سیاسی) می‌شود. البته این محدودیت‌های قانونی در خارج از دولت و قوه مجریه نیز برای کارکنان نیروهای نظامی وانتظامی (به موجب ماده 40 قانون مجازات جرایم نیروهای مسلح و به موجب بند چ قانون نحوه فعالیت احزاب و گروه‌های سیاسی) و قضات و متصدیان مشاغل قضایی (به موجب ماده 52 لایحه اصلاح قسمتی از قانون اصول تشکیلات دادگستری و استخدام قضات مصوب 1333 و بند چ قانون نحوه فعالیت احزاب و گروه‌های سیاسی) وجود دارد، بنابراین ادعای عام مطرح شده، فاقد هر گونه پشتوانه حقوقی و قانونی است.

سیره و کلام امام و رهبر شهید انقلاب

در بیان و فرامین امام خمینی، رهبر کبیر انقلاب و بنیانگذار جمهوری اسلامی ایران، هیچ‌گونه منعی در ارتباط با همزمانی مسوولیت حکومتی و حزبی به چشم نمی‌خورد. در این ارتباط، آنچه که امام بر آن حساسیت داشته و بارها، از سال 1360 تا 1366 و همچنین در وصیتنامه خود بر آن تاکید موکد داشت، منع نیروهای مسلح و نظامی از عضویت تشکیلاتی در حزب یا گروه سیاسی و فراتر از آن، دخالت در امور و مناقشات سیاسی و انتخابات و طرفداری از نامزد یا جریان خاص است که ظاهرا این اعلام ممنوعیت‌ها، چندان مورد توجه نماینده مذکور نیست که به آن اشاره‌ای نداشته‌اند. امام، در این زمینه، برای نخستین ‌بار در 24 خرداد 1360 می‌گوید: «وظیفه هر نظامی و پادگان این است که در امور سیاسی حکومت دخالت نکند.» ایشان در پیام 29 فروردین سال 1361 خود آورده است: «هیچ یک از افراد نیروهای مسلح، چه در رده‌های بالا یا پایین، در حزب و گروهی با هر اسم و عنوان نباید وارد شوند.» در وصیتنامه رهبر کبیر انقلاب هم آمده است: «وصیت اکید من به قوای مسلح آن است که همان طور که از مقررات نظام، عدم دخول نظامی در احزاب و گروه‌ها و جبهه‌ها است به آن عمل نمایند و قوای مسلح مطلقا چه نظامی و انتظامی و پاسدار و بسیج و غیر اینها، در هیچ حزب و گروهی وارد نشده و خود را از بازی‌های سیاسی دور نگه دارند... و بر فرماندهان لازم است که افراد تحت فرمان خود را از ورود در احزاب منع نمایند... اگر قوای مسلح، چه فرماندهان و طبقات بالا و چه طبقات بعد ... در احزاب وارد شوند... یا در بازی‌های سیاسی وارد شوند، از قدم اول با آن مخالفت کنند و بر رهبر و شورای رهبری است که با قاطعیت از این امر جلوگیری نماید تا کشور از آسیب در امان باشد.» در بین مواضع و بیانات شهید آیت‌الله خامنه‌ای نیز اثری از منع همزمانی پذیرش مسوولیت دولتی و حزبی، به شکل مطلق به چشم نمی‌آید. فرازی که آقای خضریان در گفت‌وگوی خود به عنوان استنادی از نظر و رفتار رهبر شهید نقل می‌کند، روایت ناصحیحی است که به هیچ ‌وجه، موید ادعای ایشان نیست. واقعیت ماجرای مورد اشاره ایشان، مربوط می‌شود به منع وزرای دولت آقای هاشمی از دخالت در ارائه فهرست انتخاباتی در انتخابات پنجمین دوره مجلس شورای اسلامی در سال 1374. در این خصوص توجه به نکات زیر قابل توجه است:  اولا این منع، مشخصا و منحصرا مربوط می‌شود به یک مورد خاص، یعنی اقدام جمعی از وزرای وقت، در دادن یک فهرست انتخاباتی در پنجمین دوره انتخابات مجلس، نه دستوری کلی. ثانیا در آن موضوع، اقدام جمعی از اعضای کابینه آقای هاشمی در دادن فهرست انتخاباتی که مورد منع رهبری شهید واقع شد، در قالب یک حزب سیاسی نبود؛ بلکه مطابق سنت آن سال‌ها در پوشش اعلام موجودیت یک فهرست انتخاباتی نوظهور انجام شد. کما اینکه پس از شکل‌گیری و رسمیت یافتن حزب کارگزاران سازندگی ایران، برخی از همین وزرا و وزرایی دیگر به عنوان اعضای شورای مرکزی همین حزب یا سایر احزاب کشور فعالیت می‌کردند و این اقدام‌شان هیچ‌گاه مورد منع قرار نگرفت. ثالثا این منع، در همان شکل موردی و محدود خود، تنها شامل افرادی شد که پست وزارت داشتند و سایر شاغلان و مدیران دولتی دست‌اندرکار آن فهرست انتخاباتی، حتی کسانی که در جایگاه مهم و بالای معاونت رییس‌جمهور قرار داشتند، مورد منع قرار نگرفتند و به فعالیت انتخاباتی خود، با عنوان «جمعی از کارگزاران سازندگی» ادامه دادند.

رویه‌های جهانی چگونه است؟

در رویه‌ها و حقوق اساسی کشورهای جهان، از آنجا که انتخابات و ورود در قدرت -‌نوعا به واسطه رقابت حزبی در انتخابات رخ می‌دهد و نظام انتخاباتی و حزبی کشورها در هم تنیده است‌- اساسا نه‌تنها ممنوعیتی برای عضویت حزبی برای مسوولان دولتی و پارلمانی وجود ندارد، بلکه عکس آن، یعنی غیر‌حزبی بودن دولتی‌ها و پارلمانی‌ها، امری شاذ و استثنایی است. از این روست که موارد متعددی در گستره جغرافیای جهانی و همچنین نظام‌های سیاسی مختلف، همزمانی مسوولیت‌های دولتی، آن‌هم در بالاترین سطح با مسوولیت‌های عالی حزبی به چشم می‌آید. صرف‌نظر از نمونه‌های موجود در نظام‌های تک‌حزبی، مانند چین که رییس‌جمهور -‌در عین حال دبیرکل حزب کمونیست نیز هست- در نظام‌های پارلمانی نیز موارد متعددی از این همزمانی قابل مشاهده است. در اروپا، آلمان و بریتانیا و در آسیا و ژاپن ازجمله مواردی است که مقام عالی حزبی، همزمان نخست‌وزیری و ریاست دولت را برعهده دارد. همچنین در رده‌های پایین‌تر مسوولیت دولتی مانند وزارت و مادون آن، موارد فراوانی در جهان وجود دارد که همزمان، در احزاب متبوع خود نیز مسوولیت‌هایی برعهده دارند. بنابراین ادعای انجام شده، مثال‌های جدی و مهم نقض، در رویه‌های بین‌المللی دارد.

سوابق و تجارب جمهوری اسلامی ایران

در تاریخ جمهوری اسلامی ایران نیز همزمانی مسوولیت‌های دولتی و حاکمیتی، متعدد به چشم می‌آید. از اولین مقام دولتی و اداری جمهوری اسلامی، یعنی نخست‌وزیر دولت موقت، مهندس بازرگان -که همزمان دبیرکل نهضت آزادی بود- تا نخست‌وزیر شهید، دکتر باهنر که همزمان دبیرکل حزب جمهوری اسلامی بود. شاید بارزترین نمونه در این زمینه مربوط به رهبر شهید انقلاب، آیت‌الله سیدعلی خامنه‌ای است که با شروع دوره ریاست‌جمهوری در سال 1360، همزمان دبیرکل حزب جمهوری اسلامی بود و این مسوولیت همزمان، تا توقف فعالیت حزب جمهوری در سال 1366 ادامه داشت. همچنین مهندس موسوی، از ابتدای نخست‌وزیری خود در سال 1360، تا استعفا و کناره‌گیری حزبی خود در سال 1365، عضو شورای مرکزی این حزب بود. سیدمحمدخاتمی نیز در کل دوره 8 ساله ریاست‌جمهوری خود، عضو شورای مرکزی مجمع روحانیون مبارز بود. در سطح وزرا و پایین‌تر از آن، در ادوار مختلف جمهوری اسلامی، موارد متعدد و فراوانی می‌توان از همزمانی عضویت حزبی و مسوولیت حاکمیتی یافت و نام برد. لذا معلوم نیست نماینده محترم، هنگام ادعای تخلف درباره دبیرکل یک حزبی سیاسی، بدان دلیل که به ادعای او، مشاور یک وزیر است، از این تاریخچه مطلع بوده است یا خیر؟

چرا دولت نه، اما مجلس آری؟

 نکته قابل توجه دیگری که در ادعای نماینده محترم تهران، به شکل «منطق دوگانه» خودنمایی می‌کند آن است که ایشان درحالی قائل به ممنوعیت همزمان داشتن مسوولیت دولتی و حزبی است که این ممنوعیت را برای فعالیت همزمان در منصب تقنینی و عضویت حزبی قائل نیست. درحالی که هر آنچه از تعارض منافع تا امکان سوءاستفاده حزبی می‌تواند مبنای استدلال برای لزوم جداسازی پذیرش مناصب دولتی از فعالیت حزبی قرار بگیرد، درخصوص وظایف تقنینی نیز وجود دارد. اما نماینده محترم، در ضمن ارائه ادعای خود، هیچ‌گاه توضیح نمی‌دهد که تفاوت دولتی‌ها با مجلسی‌ها برای این ممنوعیت چیست؟ اگر اختیارات و اطلاعات یک مسوول دولتی می‌تواند شائبه تعارض منافع را ایجاد کند، آیا اختیارات و اطلاعات دراختیار نمایندگان مجلس، مستعد تعارض منافع و امکان سوءاستفاده حزبی آنان نیست؟ این نماینده محترم نه‌تنها عضویت همزمان خود در شورای مرکزی جبهه پایداری را مورد توجه قرار نمی‌دهد، بلکه به این واقعیت آشکار نیز توجه ندارد که در مجلس حاضر، همانند ادوار گذشته مجلس تعداد کثیری از نمایندگان، همزمان عضویت و فعالیت حزبی دارند و این وضعیت مورد اعتراض مشارالیه قرار نمی‌گیرد.

نتیجه تفکیک پذیرش مناصب دولتی از مسوولیت‌های حزبی

ادعای مطرح شده، صرف‌نظر از پشتوانه قانونی و تئوریک، در صورت تحقق می‌تواند نتایج مهمی را در کیفیت حکمرانی کشور به دنبال داشته است. اجبار به انتخاب مسوولیت دولتی یا عضویت حزبی اولا موجب افت کیفیت احزاب سیاسی، به عنوان رکن رکین کادرسازی در کشور و پایه مهم شکل دادن به رقابت سیاسی نظام‌مند و واسط اصلی بین مردم و حاکمیت، حتی از سطح نازل کنونی می‌شود. احزاب سیاسی کشور ما در حال حاضر مگر از چه تعداد کادر و رهبر توانمند برخوردارند که بخشی از آنها را هم بخواهند با قبول مسوولیت دولتی از دست بدهند؟ ثانیا موجب پایین آمدن سطح کیفی بروکراسی و مدیران و مدیریت‌های دولتی می‌شود. اصولا تربیت‌شدگان نهادهای حزبی، به نسبت مدیرانی که فاقد تجربه حزبی هستند، نوعا دارای کیفیتی برتر هستند و محروم ساختن دولت از تربیت‌شدگان حزبی که همچنان می‌خواهند به کنشگری حزبی خود ادامه دهند، خودزنی آشکار حکمرانی کشور و محروم ساختن خودخواسته‌ای است که باید از آن اجتناب کرد. ثالثا یکی از کارکردهای کلاسیک و استاندارد احزاب، کسب قدرت سیاسی است. این کارکرد، حتی در قانون احزاب بد و پرایراد کنونی ایران نیز با عبارت «کسب و مشارکت در قدرت سیاسی و نقد و اصلاح آن» به رسمیت شناخته شده است. حال چگونه می‌توان به این مهم باور داشت و در عین حال حزبی را که توانسته در انتخابات، فرد یا افرادی را در حاکمیت کشور وارد کند، ناگزیر ساخت که از مزیت مباح رابطه تشکیلاتی و حزبی آن فرد صرف‌نظر کند. کاملا طبیعی است که فرد برکشیده شده، در چارچوب مقید بودن به قوانین و برنامه‌های مصوب بالادستی، برنامه و ساز و کار اجرایی خود را از برنامه‌های حزب متبوع خود که قاعدتا در دوران انتخابات نیز به مردم عرضه شده و بر پایه آن رای جامعه را اخذ کرده است بگیرد، طبیعی است که برای این کار، نیازمند به استمرار ارتباط تشکیلاتی وجود دارد.

رابعا، خالی شدن دولت از مدیران حزبی که تابع برنامه‌های اعلام شده حزب بوده و سرانجام نیز لاجرم، حزب آنها پاسخگوی عملکردشان خواهد بود و براساس چگونگی این عملکرد، مردم خواهند توانست در ادوار بعدی انتخابات، برای رای دادن به نامزدهای آن حزب تصمیم صحیح بگیرند، جا را برای باندهای غیرشفاف که براساس روابط و منافع شخصی و فامیلی شکل می‌گیرند، باز می‌کند. هرقدر بدنه مدیریتی کشور از مدیران حزبی که با تعهد حزب مربوط به منصب رسیده‌اند خالی شود، به همان میزان مستعد به کار گماشتن کم‌مایگان، منفعت‌طلبان و کوتوله‌های سیاسی و اجرایی می‌شود که عاقبت نیز کسی مسوولیت عملکردشان را برعهده نخواهد گرفت. خامسا، شاید در ابتدا این‌گونه به نظر برسد که ممنوع ساختن حضور همزمان در حاکمیت و حزب سیاسی، منجر به جلوگیری از سوءاستفاده‌های گروهی و جریانی از امکانات عمومی می‌شود. اما باید توجه داشت که محاسن این تداخل حیطه، همان‌گونه که در بالا آمد، به اندازه‌ای است که تجربه بشری حکم می‌کند که صرف‌نظر کردن از آن، حتی برای کسب منافع این جداسازی، به‌صرفه و صلاح جوامع نیست، ضمن آنکه برای پرهیز از سوءاستفاده‌های احتمالی و غیرقانونی از وضعیت تداخل مسوولیت دولتی وحزبی افراد، ساز و کارهای کارآمد و متفاوتی ازجمله پیشگیری و ممانعت قانونی از قرار گرفتن افراد در وضعیت «تعارض منافع» در تصمیم‌گیری‌های خاص، تقویت نهادهای نظارتی مستقل و حاکمیتی، اجرای سیاست‌های مبتنی بر شفافیت و آزادی جریان اطلاعات، وجود احزاب قدرتمند رقیب و سرانجام تقویت رسانه‌های آزاد و مستقل در جوامع مختلف به‌کار گرفته شده است که نقش آنها در مبارزه با فساد، به‌مراتب کارآمدتر از منع همزمان قبول مسوولیت دولتی و حزبی است که عملا عرصه مدیریتی کشور را جولانگاه باندهای مافیایی می‌کند.