مالیات از خانه‌های خالی به کجا رسید؟

ندا جعفری-قانون مالیات بر خانه‌های خالی به سال ۱۳۶۶ برمی‌گردد، در آن سال بخشی از مالیات‌های مستقیم به مالیات بر مستغلات مسکونی خالی اشاره داشت و قرار بر این بود از ابتدای سال ۱۳۶۸ اجرا شود، اما این بخش بعدها در اصلاحات سال ۱۳۸۰ حذف شد و دیگر اجرا نشد.  با افزایش تعداد واحدهای خالی و ضرورت استفاده از ابزار مالیاتی برای تنظیم بازار مسکن، موضوع اخذ مالیات از خانه‌های خالی مجددا در اصلاحیه قانون مالیات‌های مستقیم مطرح شد و در سال ۱۳۹۴ تصویب گردید. بر اساس این اصلاحیه، ماده ۵۴ مکرر به قانون مالیات‌های مستقیم افزوده شد تا سازوکار اخذ مالیات از واحدهای مسکونی خالی مشخص شود.

به گزارش اعتماد،  در ۱۵ مرداد ماه ۱۳۹۹ نمایندگان مجلس شورای اسلامی اصلاحیه ماده ۵۴ مکرر را تصویب کردند که سازوکار دقیق‌تر مالیات بر خانه‌های خالی را تعیین می‌کرد. این تصویب به عنوان قانون مالیات بر خانه‌های خالی شناخته می‌شود که هدف آن تشخیص و مالیات‌ستانی از واحدهای خالی بیش از ۱۲۰ روز در سال است. اگرچه این قانون در سال ۱۳۹۹ به تصویب رسید، اما اجرای آن با تأخیر و چالش‌های فراوان همراه بوده و هنوز به شکل عملی و گسترده اجرایی نشده است.  سعید لطفی، وحید شقاقی شهری و فرزین یزدانی با تاکید بر ناکارآمدی اجرای فعلی مالیات بر خانه‌های خالی بر این باورند که این سیاست با هدف تنظیم بازار مسکن و افزایش عرضه واحدهای اجاره‌ای طراحی شده است، اما نقص سامانه‌های اطلاعاتی، رویکرد درآمدزای دولت و آغاز نشدن اجرا از بدنه نهادهای بزرگ مالک، مانع اثرگذاری آن شده است و بدون اصلاح زیرساخت‌ها و تمرکز بر کاهش احتکار، نمی‌تواند به تعادل پایدار در بازار مسکن منجر شود.

مالیات بر خانه‌های خالی  کم‌ثمرترین پایه‌ مالیاتی

وحید شقاقی شهری اقتصاددان معتقد است؛ مالیات بر خانه‌های خالی یکی از پرابهام‌ترین، سخت‌ترین و کم‌ثمرترین پایه‌های مالیاتی در اقتصاد ایران است و این پایه مالیاتی از ابتدا با هدفی غیرواقع‌بینانه تصویب ‌شد و نه‌تنها درآمد معناداری برای دولت ایجاد نمی‌کند، بلکه هزینه اجرایی بالا و نارضایتی عمومی به همراه دارد.  شقاقی شهری می‌گوید: تمرکز سیاستگذار بر این مالیات، نتیجه نگاه پوپولیستی به بازار مسکن است؛ نگاهی که به جای اصلاح ریشه‌ای نظام مالیاتی، به سراغ ساده‌ترین شعارها می‌رود. شقاقی‌شهری می‌گوید: هدف اصلی قانون‌گذار از وضع مالیات بر خانه‌های خالی، کنترل بازار اجاره و جلوگیری از افزایش قیمت‌هاست، نه درآمدزایی پایدار. این قانون در دوره‌ای تصویب شد که رشد شدید اجاره‌بها فشار زیادی به مستأجران وارد کرد و دولت تلاش کرد با ابزار مالیاتی، مالکان را به عرضه واحدهای مسکونی ترغیب کند.  به گفته او، این رویکرد از ابتدا دچار خطای تحلیلی شد، زیرا فرض می‌شد خانه‌های خالی سهم معناداری در کمبود عرضه دارند، در حالی که واقعیت بازار مسکن چنین چیزی را نشان نمی‌دهد. ابهام در تعریف خانه خالی چقدر جدی است؟ این اقتصاددان تأکید می‌کند: تعریف خانه خالی در قانون شفاف و اجرایی نیست و مشخص نیست خانه‌ای که به‌صورت فصلی استفاده می‌شود، یا ملکی که مالک آن به دلایل کاری، درمانی یا خانوادگی به‌طور مقطعی در آن ساکن می‌شود، چگونه باید طبقه‌بندی شود.  شقاقی شهری توضیح می‌دهد: بسیاری از خانه‌های خالی، در واقع خانه‌های دوم یا ویلایی هستند که صاحبان آنها برای تعطیلات یا استفاده شخصی نگه می‌دارند و اصولا وارد بازار اجاره نمی‌شوند. شقاقی شهری شناسایی خانه‌های خالی را بزرگ‌ترین چالش این مالیات می‌داند و اتکا به داده‌های مصرف آب، برق و گاز روش قابل اعتمادی نمی‌داند، زیرا بسیاری از این خانه‌ها دارای نگهبان یا مصرف حداقلی هستند.  به گفته او، حتی مراجعه به همسایگان نیز راهگشا نیست، چرا که در کلان‌شهرها همسایه‌ها اطلاع دقیقی از وضعیت سکونت واحدهای اطراف ندارند و فرآیند شناسایی به‌شدت پرخطا، پرهزینه و غیرشفاف است و با اصول یک نظام مالیاتی مدرن همخوانی ندارد. به اعتقاد شقاقی شهری، سپردن مسوولیت شناسایی به شهرداری‌ها نیز مساله را حل نمی‌کند. شهرداری‌ها ابزار داده‌محور و بانک اطلاعاتی جامع برای تشخیص خانه‌های خالی در اختیار ندارند و این وظیفه عملا آنها را درگیر فرآیندی فرسایشی می‌کند. نتیجه این روند، افزایش بوروکراسی، اختلافات حقوقی و نارضایتی مالکان است، بدون آنکه دستاورد مالی مشخصی برای دولت حاصل شود. شقاقی شهری در بخشی از اظهاراتش به درآمد ناچیز و هزینه سنگین اشاره می‌کند. او می‌گوید: گزارش‌های رسمی سال‌های اخیر نشان می‌دهد درآمد حاصل از مالیات بر خانه‌های خالی بسیار ناچیز است و حتی اگر این درآمد به‌طور کامل وصول شود، سهمی معنادار در بودجه دولت ندارد و در مقایسه با هزینه‌های اجرایی، توجیه اقتصادی پیدا نمی‌کند و این وضعیت از ابتدا قابل پیش‌بینی بود و تجربه چند سال اجرا نیز این پیش‌بینی را تأیید می‌کند.

این اقتصاددان یادآوری می‌کند: اقتصاد ایران ظرفیت بالایی برای اجرای پایه‌های مالیاتی داده‌محور دارد و مالیات بر مجموع درآمد، مالیات بر ثروت، مالیات بر سوداگری و اصلاح مالیات بر ارزش افزوده، هم ساده‌تر هستند و هم درآمد پایدار ایجاد می‌کنند.  شقاقی‌شهری توضیح می‌دهد: این پایه‌ها مبتنی بر داده و اطلاعات شفافند و با هوشمندسازی نظام مالیاتی می‌توان جلوی فرار مالیاتی در آنها را گرفت؛ در حالی که مالیات بر خانه‌های خالی فاقد چنین مزیتی است.

شقاقی شهری تأکید می‌کند: مالیات بر خانه‌های خالی حتی در هدف اعلامی خود، یعنی کنترل اجاره‌بها، موفق عمل نمی‌کند و اغلب خانه‌های خالی، واحدهای بزرگ و لوکس هستند که اساسا برای بازار اجاره ساخته نمی‌شوند. بنابراین، فشار مالیاتی بر این خانه‌ها تأثیری بر عرضه واحدهای مصرفی برای مستأجران ندارد و انتظار کاهش اجاره‌بها از این مسیر، غیرواقعی است.

شقاقی شهری می‌گوید: مالیات بر خانه‌های خالی بیش از آنکه یک سیاست اقتصادی موثر باشد، یک هیاهوی سیاسی است.  او معتقد است؛ این مالیات نه درآمد قابل توجهی ایجاد می‌کند، نه بازار اجاره را سامان می‌دهد و نه با اصول حکمرانی داده‌محور سازگار است و اصلاح واقعی نظام مالیاتی از مسیر تمرکز بر پایه‌های ساده، شفاف و هوشمند می‌گذرد؛ مسیری که می‌تواند هم درآمد دولت را افزایش دهد و هم عدالت مالیاتی را تقویت کند.

ابزار تنظیم بازار یا سیاستی نیمه‌کاره

سعید لطفی، عضو هیات‌مدیره اتحادیه صنف مشاوران املاک تهران در خصوص روند اجرای سیاست خانه‌های خالی به «اعتماد» می‌گوید: سیاست مالیات بر خانه‌های خالی با هدف بازگرداندن واحدهای بلااستفاده به بازار اجاره تصویب شد تا از احتکار مسکن جلوگیری شود، اما ضعف زیرساخت‌های اجرایی و اطلاعات ناقص مانع تحقق اهداف اصلی این قانون شد. به گفته لطفی، این سیاست با رویکرد تنظیم‌گری بازار مسکن طراحی شد، نه با نگاه درآمدزایی و هدف اصلی، افزایش عرضه واحدهای اجاره‌ای و کاهش فشار بر مستاجران بود چرا که در شرایطی که بازار مسکن با کمبود عرضه موثر مواجه است، فعال‌سازی واحدهای خالی می‌تواند به تعادل نسبی قیمت‌ها کمک کند. او تاکید می‌کند: تمرکز دولت بر جنبه درآمدی این قانون مسیر سیاستگذاری را منحرف می‌کند و کارکرد اصلی آن را تحت‌الشعاع قرار می‌دهد. عضو هیات‌مدیره اتحادیه مشاوران املاک تهران معتقد است؛ اجرای موثر این قانون باید از نهادهای دولتی و شبه‌دولتی آغاز شود. ضمن آنکه بانک‌ها و برخی دستگاه‌ها مالک حجم قابل توجهی از واحدهای مسکونی هستند و بخشی از این املاک خارج از چرخه مصرف باقی می‌ماند. لطفی می‌افزاید: تعیین تکلیف این واحدها نقش مهمی در افزایش عرضه واقعی دارد و اعتماد عمومی نسبت به اجرای عادلانه قانون را تقویت می‌کند. «سامانه املاک و اسکان؛ گلوگاه اصلی اجرا»؛ به گفته لطفی، نبود اطلاعات دقیق در سامانه املاک و اسکان مهم‌ترین مانع اجرای مالیات بر خانه‌های خالی به شمار می‌رود. این سامانه هنوز تکمیل نشده و داده‌های آن پوشش کامل بازار را ندارد. بدون اطلاعات جامع از وضعیت سکونت، مالکیت و بهره‌برداری واحدها، امکان شناسایی دقیق خانه‌های خالی فراهم نمی‌شود.شناسایی خانه خالی نیازمند داده‌محوری و تحلیل اطلاعات است و روش‌های سنتی یا میدانی کارایی لازم را ندارد. این عضو اتحادیه مشاوران املاک تاکید می‌کند: تشخیص خانه خالی فرآیندی ساده نیست و نیاز به همکاری چندین دستگاه دارد. اطلاعات ثبت اسناد، شهرداری‌ها، شرکت‌های آب و برق و گاز، سازمان امور مالیاتی و وزارت راه و شهرسازی باید تجمیع شود تا امکان تطبیق داده‌ها فراهم آید. به گفته لطفی، بدون هم‌افزایی نهادی، آمارهای اعلامی با خطای بالا همراه می‌شود و اجرای قانون با چالش جدی مواجه می‌ماند. لطفی یادآور می‌شود: وجود درصدی از خانه‌های خالی در هر بازار مسکن طبیعی است. در استانداردهای جهانی، حدود سه درصد از واحدها خالی باقی می‌ماند تا امکان جابه‌جایی مستاجران و نقل‌وانتقال در بازار اجاره حفظ شود. او می‌گوید: سیاستگذار نمی‌تواند همه خانه‌های خالی را وادار به ورود فوری به بازار اجاره کند، زیرا این رویکرد انعطاف بازار را از بین می‌برد. به گفته این عضو هیات‌مدیره اتحادیه، سهم خانه‌های خالی در ایران به حدود ۱۰ درصد می‌رسد که رقمی بالاتر از میانگین جهانی است و این فاصله نشان‌دهنده وجود انگیزه‌های سرمایه‌ای و احتکاری در بازار مسکن است. لطفی تاکید می‌کند: در صورت اجرای صحیح قانون و کاهش این نسبت تا محدوده استاندارد، ادامه فشار مالیاتی توجیهی ندارد و سیاست باید متوقف یا تعدیل شود. لطفی با اشاره به درآمد حدود ۵۰۰ میلیارد تومانی دولت از محل مالیات بر خانه‌های خالی می‌گوید: این رقم در مقیاس بودجه عمومی چندان قابل توجه نیست و این آمار به‌روشنی نشان می‌دهد هدف اصلی قانون باید حل مساله بازار مسکن باشد، نه تامین منابع مالی دولت. قضاوت درباره تعداد خانه‌های خالی بدون شفافیت روش شناسایی دشوار است، چرا که خوداظهاری به‌تنهایی مبنای قابل اتکایی محسوب نمی‌شود و تنها تلاقی داده‌های بین‌دستگاهی می‌تواند اعتبار این آمارها را افزایش دهد.

هدف‌گذاری درست، ابزار نادرست

فرزین یزدانی، کارشناس بازار مسکن معتقد است؛ سیاست مالیات بر خانه‌های خالی در شرایط فعلی اقتصاد ایران نه‌تنها به هدف اصلی خود یعنی افزایش عرضه و کنترل بازار مسکن نمی‌رسد، بلکه به دلیل ضعف زیرساخت‌ها و بی‌ثباتی اقتصادی، عملا کارکرد موثری ندارد و از ابتدا نیز قابل پیش‌بینی بود که این سیاست در چنین فضایی با شکست مواجه شود. یزدانی توضیح می‌دهد: هدف اعلامی از اعمال مالیات بر خانه‌های خالی، کاهش تعداد واحدهای بلااستفاده و افزایش عرضه به بازار اجاره و فروش است، اما شواهد موجود نشان می‌دهد این هدف محقق نمی‌شود.  او تأکید می‌کند: مساله اصلی در بازار مسکن ایران کمبود عرضه نیست، بلکه ضعف تقاضای موثر و ناتوانی خانوارها در خرید یا اجاره مسکن است. به باور این کارشناس حوزه مسکن، زمانی که سمت تقاضا به دلیل تورم بالا، کاهش درآمد واقعی و نااطمینانی اقتصادی تضعیف می‌شود، فشار بر عرضه از طریق ابزار مالیاتی نمی‌تواند بازار را متعادل کند. «تشخیص خانه خالی؛ چالشی حل‌نشده و جدی است؟»؛ یزدانی با بیان اینکه یکی از مهم‌ترین موانع اجرای این سیاست، تشخیص واحدهای خالی است، می‌گوید: تعیین اینکه یک واحد مسکونی واقعا خالی است یا نه، خود به یک مساله پیچیده تبدیل می‌شود. سیستم موجود عمدتا بر خوداظهاری مالکان تکیه دارد و این روش نه دقیق است و نه قابل اتکا. او اضافه می‌کند: در نبود یک نظام اطلاعاتی شفاف و یکپارچه، ممیز مالیاتی ابزار موثری برای شناسایی خانه‌های خالی در اختیار ندارد. همین ضعف باعث می‌شود بسیاری از مالکان با روش‌های مختلف، وضعیت واقعی واحدهای خود را پنهان کنند و عملا فرآیند شناسایی با شکست مواجه شود. به گفته یزدانی، برخلاف تصور عمومی، مالک از نظر اقتصادی دلیلی برای خالی نگه‌داشتن واحد مسکونی ندارد. در شرایط عادی، فروش یا اجاره واحد مسکونی برای مالک منطقی‌ترین گزینه است. اما رکود سنگین بازار و نبود تقاضای موثر باعث می‌شود این تمایل به نتیجه نرسد. او توضیح می‌دهد: زمانی که بازار در رکود قرار دارد و خریدار یا مستأجر توان مالی لازم را ندارد، حتی اگر مالک بخواهد واحد خود را عرضه کند، امکان تحقق این عرضه فراهم نمی‌شود. بنابراین خالی ماندن واحدها بیشتر ناشی از شرایط کلی اقتصاد است تا رفتار سوداگرانه مالکان. یزدانی بر این باور است که «مالیات در اقتصاد بی‌ثبات کار نمی‌کند.» او تأکید می‌کند: سیاست‌های مالیاتی زمانی می‌توانند نقش تنظیم‌گر ایفا کنند که اقتصاد در وضعیت نسبتا باثبات قرار داشته باشد. در شرایطی که اقتصاد ایران با نوسانات شدید، تورم مزمن و شوک‌های پی‌درپی مواجه است، ابزار مالیاتی نمی‌تواند رفتار سرمایه‌گذاری را اصلاح کند. او می‌گوید: مالیات زمانی اثرگذار است که اقتصاد روی ریل مشخص حرکت کند و انحرافات محدود و قابل شناسایی باشند. اما در فضایی که همه بازارها دچار آشفتگی هستند و سرمایه‌ها برای حفظ ارزش به‌صورت مداوم جابه‌جا می‌شوند، مالیات بر خانه‌های خالی عملا کارایی ندارد. به اعتقاد این کارشناس بازار مسکن، نبود آمار دقیق یکی دیگر از نقاط ضعف جدی این سیاست است. آخرین آمار رسمی درباره تعداد خانه‌های خالی به سال ۱۳۹۵ بازمی‌گردد که حدود دو و نیم میلیون واحد خالی اعلام می‌شود. پس از آن، اطلاعات شفاف و قابل استنادی منتشر نمی‌شود. یزدانی معتقد است؛ با توجه به کاهش ساخت‌وساز در سال‌های اخیر و افزایش تعداد خانوارها، احتمالا تعداد خانه‌های خالی کاهش پیدا می‌کند، اما نبود داده دقیق باعث می‌شود سیاستگذار بدون تصویر روشن از واقعیت بازار تصمیم‌گیری کند. یزدانی با اشاره به تجربه سایر کشورها می‌گوید: برخی سیاست‌های مالیاتی حوزه مسکن مانند مالیات بر عایدی سرمایه در کشورهایی چون ژاپن یا برخی کشورهای اروپای غربی اجرا می‌شود و تا حدی هم موفق است. اما تفاوت اصلی در شرایط اقتصادی، نظام حکمرانی و زیرساخت‌های اطلاعاتی است. او تأکید می‌کند: این کشورها از سیستم‌های اطلاعاتی دقیق، مدیریت کارآمد و ساختارهای شفاف برخوردارند و هدف دولت‌ها بیشتر تنظیم بازار است تا جبران کسری بودجه. در حالی که در ایران، به نظر می‌رسد انگیزه اصلی دولت از اجرای این مالیات، بیش از آنکه تنظیم بازار باشد، تأمین درآمد است.

یزدانی معتقد است؛ مالیات بر خانه‌های خالی در شرایط فعلی اقتصاد ایران نمی‌تواند به اهداف اعلامی خود دست پیدا کند و تا زمانی که ثبات اقتصادی برقرار نشود، قدرت خرید خانوارها ترمیم نشود و زیرساخت‌های اطلاعاتی اصلاح نشوند، استفاده از ابزارهای مالیاتی در بخش مسکن نتیجه‌ای جز افزایش پیچیدگی بازار نخواهد داشت.