انتخابات آمریکا چه تاثیری بر جنگ ایران خواهد داشت؟

مانی محرابی-کنار هم قرار گرفتن دو موضع اخیر ترامپ مبنی بر عدم انجام حمله نظامی جدید علیه ایران پیش از انتخابات میان‌دوره‌ای سوم نوامبر و توصیف مذاکرات مورد ادعای خود به عنوان «گفت‌وگوهای ثمربخش»، این پرسش را مطرح کرده است؛ آیا انتخابات می‌تواند محاسبات واشنگتن درباره ادامه جنگ را تغییر دهد یا تصمیم درباره حملات بعدی بیش از هر چیز به موازنه نظامی و روند مذاکرات بستگی خواهد داشت؟

به گزارش اعتماد، برای پاسخ به این پرسش، باید میان دو سطح از اثرگذاری انتخابات تفکیک قائل شد: نخست، تاثیر آن بر هزینه سیاسی تصمیم‌های رییس‌جمهور و دوم، توان حقوقی و نهادی کنگره برای محدود کردن این تصمیم‌ها. انتخابات میان‌دوره‌ای می‌تواند آزادی عمل دولت را کاهش دهد، مخالفان جنگ را در موقعیت بهتری قرار دهد و هزینه ادامه درگیری را افزایش دهد؛ اما تغییر آرایش کرسی‌های کنگره لزوما به تغییر فوری سیاست خارجی یا توقف عملیات نظامی منجر نمی‌شود. وزن واقعی انتخابات را باید در نسبت میان فشار سیاسی، اختیارات قانونی کنگره و متغیرهای مستقل میدان جنگ و اقتصاد جست‌وجو کرد.

سنت انتخاباتی و شکنندگی اکثریت جمهوری‌خواهان- انتخابات میان‌دوره‌ای امریکا معمولا برای حزب مستقر در کاخ سفید آزمونی دشوار است. مرور ۲۵ دوره انتخابات میان‌دوره‌ای در فاصله سال‌های ۱۹۲۶ تا ۲۰۲۲ نشان می‌دهد که حزب رییس‌جمهور تنها در هفت دوره توانسته تعداد کرسی‌های خود را در سنا افزایش دهد؛ این رقم در مجلس نمایندگان به سه دوره محدود می‌شود. از منظر جابه‌جایی کنترل اکثریت نیز، در هشت دوره‌ای که اکثریت مجلس نمایندگان تغییر کرده، حزب رییس‌جمهور هر بار کنترل مجلس را به رقیب واگذار کرده است. در سنا نیز از هفت جابه‌جایی اکثریت، تنها یک مورد، در سال ۲۰۰۲، به سود حزب رییس‌جمهور وقت رقم خورد. این سابقه از وجود گرایشی ساختاری علیه حزب مستقر در کاخ سفید حکایت دارد، هرچند نمی‌توان آن را قاعده‌ای قطعی برای پیش‌بینی نتیجه انتخابات آتی دانست؛ اهمیت این الگو در سال ۲۰۲۶ از آن روست که با وضعیت شکننده اکثریت جمهوری‌خواهان و هزینه‌های سیاسی و اقتصادی جنگ با ایران همزمان شده است.

در مجلس نمایندگان، جمهوری‌خواهان با ۲۱۸ کرسی در برابر ۲۱۴ کرسی دموکرات‌ها، اکثریتی شکننده دارند و دموکرات‌ها برای تصاحب اکثریت به افزایش خالص چهار کرسی نیاز دارند. در این مجلس، تمامی ۴۳۵ کرسی در انتخابات میان‌دوره‌ای به رای گذاشته می‌شود؛ بنابراین، حتی جابه‌جایی نسبتا محدود در نتایج حوزه‌های رقابتی می‌تواند باعث تغییر در کنترل مجلس شود. وضعیت سنا پیچیده‌تر است. جمهوری‌خواهان با ۵۳ کرسی در برابر ائتلاف ۴۷ نفره دموکرات‌ها و مستقل‌های همسو با آنان، اکثریت را دراختیار دارند. از ۳۵ کرسی مورد رقابت در انتخابات ۲۰۲۶، ۲۲ کرسی متعلق به جمهوری‌خواهان و ۱۳ کرسی متعلق به دموکرات‌هاست. صرف‌نظر از کرسی‌هایی که نتایج آنها به صورت سنتی مشخص است، در میان رقابت‌های اصلی، شش کرسی جمهوری‌خواه و سه کرسی دموکرات در معرض خطر قرار دارند. با این حال، برای دموکرات‌ها تصاحب سنا مستلزم عبور از مانعی دشوارتر است؛ زیرا باید همزمان علاوه بر حفظ تمام سه کرسی رقابتی خود، حداقل چهار کرسی رقابتی حزب رقیب را نیز تصاحب کنند تا به عدد ۵۱ در برابر ۴۹ برسند. اهمیت این فاصله عددی از آنجا ناشی می‌شود که در صورت تساوی ۵۰ به ۵۰، رای تعیین‌کننده معاون رییس‌جمهور به سود جمهوری‌خواهان خواهد بود و در نتیجه، دموکرات‌ها با کسب ۵۰ کرسی نیز نمی‌توانند کنترل سنا را در دست بگیرند. پیروزی دموکرات‌ها در مجلس نمایندگان، حتی بدون تغییر کنترل سنا، می‌تواند نظارت بر دولت، بررسی هزینه‌های جنگ و فشار سیاسی بر کاخ سفید را افزایش دهد؛ در مقابل، باقی ماندن سنا در اختیار جمهوری‌خواهان می‌تواند بخشی از مسیر قانون‌گذاری مخالفان دولت را مسدود کند. بنابراین، نتیجه انتخابات را نباید صرفا با دوگانه پیروزی یا شکست دموکرات‌ها سنجید؛ بلکه باید دید تغییر احتمالی اکثریت در هر مجلس چه ابزارهایی را دراختیار مخالفان جنگ قرار خواهد داد.

از مخالفت سیاسی تا محدودیت حقوقی- کنگره امریکا برای اثرگذاری بر سیاست جنگ و صلح، ابزارهایی با قدرت و محدودیت متفاوت در سه حوزه در اختیار دارد: تامین مالی عملیات نظامی، قانون‌گذاری و اعمال اختیارات جنگی، و نظارت بر تصمیمات دولت. نخست، اهرم بودجه اهمیت ویژه‌ای دارد: مجلس نمایندگان در آغاز لوایح افزایش درآمد و بررسی اعتبارات نقش محوری دارد، اما تصویب قوانین تخصیص اعتبار به همکاری هر دو مجلس و طی فرایند قانون‌گذاری نیازمند است. از این رو، کنترل مجلس نمایندگان به‌تنهایی نمی‌تواند مسیر تامین مالی عملیات نظامی را به‌طور یک‌جانبه تغییر دهد؛ با این حال، اکثریت مخالف جنگ می‌تواند با استفاده از فرایند بودجه‌ای، طرح پرسش درباره هزینه‌ها و تلاش برای درج محدودیت‌های قانونی، ادامه عملیات را برای کاخ سفید دشوار کند.

در این میان، باید میان «قانون اختیارات دفاع ملی» یا NDAA و قوانین تخصیص اعتبار دفاعی تفاوت گذاشت: NDAA عمدتا سیاست‌ها و برنامه‌های دفاعی را مجاز می‌کند و به‌خودی‌خود قانون تخصیص اعتبار نیست، هرچند می‌توان در آن محدودیت‌های قانونی مشخصی بر استفاده از اعتبارات وضع کرد. قوانین تخصیص اعتبار مستقیما بر تامین مالی عملیات اثر می‌گذارند و این دو ابزار، با وجود تفاوت حقوقی، هر دو می‌توانند در چارچوب قانون‌گذاری به اهرمی برای محدود کردن اقدامات دولت تبدیل شوند.

البته تبدیل مخالفت سیاسی به محدودیت الزام‌آور آسان نیست و متن مورد نظر باید فرآیند قانونی لازم را طی کند. رییس‌جمهور نیز اختیار وتوی جزئی ندارد؛ بنابراین، نمی‌تواند‌بندی از یک مصوبه را که با آن مخالف است حذف کند و سایر بندهای آن را امضا کند، بلکه باید کل مصوبه را وتو کند؛ لغو وتوی رییس‌جمهور نیز به کسب آرای موافق دوسوم اعضای حاضر و رای‌دهنده در هر دو مجلس نیاز دارد. با این حال، پیامد وتوی یک قانون دفاعی با پیامد وتوی قانون تخصیص اعتبار یکسان نیست: وتوی NDAA لزوماً بودجه ارتش را قطع نمی‌کند، درحالی که وتوی قانون تخصیص اعتبار، در صورت پایان یافتن اعتبارات جاری و نبود مصوبه جایگزین، می‌تواند به وقفه در تامین مالی فعالیت‌های دفاعی و تعطیلی بخش‌هایی از دولت منجر شود. دومین اهرم، اختیارات جنگی کنگره است. کنگره از طریق تصویب مجوزهای استفاده از نیروی نظامی، قانون‌گذاری، کنترل اعتبارات دفاعی و نظارت بر دولت می‌تواند بر عملیات نظامی رییس‌جمهور محدودیت اعمال کند؛ اما مخالفت سیاسی الزاما به توقف عملیات منجر نمی‌شود. این شکاف در رای‌گیری‌های اخیر آشکار شد. در سپتامبر ۲۰۲۶، مجلس نمایندگان برای سومین بار قطعنامه‌ای در جهت واداشتن رییس‌جمهور به خارج کردن نیروهای امریکایی از مخاصمات با ایران را با ۲۲۰ رای موافق در برابر ۲۰۴ رای مخالف تصویب کرد. این قطعنامه سپس به کمیته روابط خارجی سنا ارجاع شد و در آن مرحله باقی ماند. در روندی جداگانه، سنای امریکا در ۲۴ سپتامبر قطعنامه‌ای را که مجلس نمایندگان در جولای تصویب کرده بود، با ۴۹ رای موافق در برابر ۵۰ رای مخالف رد کرد.

این تحولات، شکاف میان «مخالفت با جنگ» و «توانایی متوقف کردن جنگ» را نشان می‌دهد. از دست رفتن مجلس نمایندگان برای ترامپ به معنای پایان اختیارات نظامی او نیست، اما می‌تواند با تشدید نظارت کنگره و محدود کردن منابع مالی، ادامه عملیات را از نظر سیاسی و مالی پرهزینه‌تر کند. اهرم سوم، نظارت و پاسخ‌خواهی است. جلسات استماع، مطالبه اسناد و بررسی تصمیم‌های اجرایی می‌توانند اطلاعات بیشتری درباره اهداف جنگ، هزینه‌های آن و چشم‌انداز پایان درگیری در اختیار افکار عمومی قرار دهند. اگر دموکرات‌ها کنترل مجلس نمایندگان را در دست بگیرند، استفاده از این ابزارها برای افزایش فشار سیاسی بر دولت آسان‌تر خواهد شد؛ هرچند میزان اثرگذاری آن به همکاری دو مجلس و حدود اختیارات قانونی کنگره متکی است.

هزینه‌های جنگ و محاسبات انتخاباتی واشنگتن- دفتر بودجه کنگره امریکا، هزینه‌های عملیاتی، لجستیکی و پشتیبانی جنگ با ایران را تا اوت ۲۰۲۶ حدود ۳۸ میلیارد دلار برآورد کرد. در برآوردی جداگانه، فرماندهی مرکزی امریکا هزینه جنگ را تا سوم سپتامبر 43.6 میلیارد دلار اعلام کرد. فشار اقتصادی جنگ به هزینه‌های نظامی محدود نمی‌ماند. اختلال در عرضه انرژی، افزایش هزینه سوخت و حمل‌ونقل و انتقال این فشار به قیمت کالاهای مصرفی می‌تواند نارضایتی اقتصادی را تشدید کند. دفتر بودجه کنگره امریکا نیز برآورد کرده است که در سه‌ماهه نخست ۲۰۲۷، نرخ تورم سالانه براساس شاخص مخارج مصرف شخصی، در نتیجه فشار ناشی از افزایش قیمت انرژی، 0.5 واحد درصد بالاتر از پیش‌بینی فوریه ۲۰۲۶ این نهاد خواهد بود. در صورت پیوند خوردن این فشار اقتصادی با نارضایتی از تداوم جنگ، هزینه آن می‌تواند به عرصه انتخابات نیز منتقل شود.

اظهارنظر هشتم اکتبر ترامپ مبنی بر حمله نکردن به ایران پیش از انتخابات سوم نوامبر، شاهدی بر اهمیت تقویم انتخاباتی در محاسبات اعلام‌ شده دولت است؛ هرچند این موضع‌گیری به ‌تنهایی ثابت نمی‌کند که انتخابات تنها عامل تعیین‌کننده در زمان‌بندی عملیات نظامی بوده است. نتیجه انتخابات نیز بلافاصله موازنه نهادی کنگره را تغییر نمی‌دهد. کنگره جدید از سوم ژانویه ۲۰۲۷ آغاز به کار می‌کند و تا آن زمان، کنگره مستقر به فعالیت خود ادامه می‌دهد. بنابراین، آثار احتمالی تغییر اکثریت بر ابزارهای قانون‌گذاری، نظارتی و مالی کنگره با فاصله زمانی ظاهر خواهد شد. با این همه، انتخابات به‌تنهایی پایان جنگ را تعیین نمی‌کند. حتی اگر تغییر اکثریت کنگره ظرفیت فشار سیاسی، نظارتی و مالی بر دولت را افزایش دهد، توقف عملیات به ارزیابی واشنگتن از توازن هزینه‌ها و دستاوردهای راهبردی نیز بستگی دارد. افزایش تلفات و هزینه‌های نظامی، فشار بر ذخایر تسلیحاتی و اختلال در بازار انرژی می‌تواند این محاسبه را تغییر دهد.

انتخابات؛ تغییر موازنه سیاسی، نه توقف جنگ

درنهایت، انتخابات میان‌دوره‌ای ۲۰۲۶ را نباید به همه‌پرسی‌ای درباره جنگ با ایران تقلیل داد. نتیجه آن می‌تواند فضای سیاسی واشنگتن را تغییر دهد، قدرت نظارتی کنگره را افزایش دهد و مسیر تأمین مالی و قانون‌گذاری را دشوارتر کند؛ اما نه پیروزی دموکرات‌ها در مجلس نمایندگان و نه حتی تغییر اکثریت در هر دو مجلس، به‌خودی‌خود اختیار اجرایی رییس‌جمهور را از میان نمی‌برد. مساله اصلی، تبدیل تغییر موازنه انتخاباتی به محدودیت قانونی و عملی است؛ فرآیندی که به همکاری دو مجلس، امکان تصویب مصوبات الزام‌آور و هزینه سیاسی وتوی رییس‌جمهور بستگی دارد. با این حال، اثرگذاری این محدودیت‌ها بر محاسبات کاخ سفید به عواملی چون هزینه‌های جنگ، وضعیت بازار انرژی، موازنه میدانی و امکان توافق دیپلماتیک نیز وابسته است.