اهمیت کنوانسیون دریای خزر / چرا ایران هنوز مفاد توافق را در مجلس به تصویب نرسانده است؟

ابرهیم متقی در یادداشتی با عنوان «معمای امنیت منطقه‌ای و رژیم حقوقی دریای خزر» در روزنامه اعتماد نوشت: عهدنامه وضعیت حقوقی دریای خزر در روند «اجلاسیه آق‌تاو» قزاقستان در 21 مرداد 1397 تنظیم شد. چنین کنوانسیونی را می‌توان یکی از مهم‌ترین و ضروری‌ترین مسائل دریای خزر دانست که زیرساخت‌های همکاری‌های اقتصادی، فنی، امنیتی و راهبردی بین کشورها را فراهم می‌سازد. در سال‌های پس از فروپاشی اتحاد شوروی همواره نشانه‌هایی از ابهام در ارتباط با رژیم حقوقی آینده خزر وجود داشته است. در این ارتباط تفاسیر و رویکردهای مختلفی ارایه شده که با واقعیت‌های مربوط به کنوانسیون حقوقی خزر تفاوت و مغایرت دارد. ابهام در قواعد حقوقی به گونه‌ای است که جمهوری اسلامی برخلاف چهار کشور دیگر حوزه خزر هنوز مفاد توافق را در مجلس قانون‌گذاری خود به تصویب نرسانده است.  ابهام ادراکی درباره مفاد حقوقی و جایگاه ساختاری ایران در نظم منطقه‌ای منجر به تردید، وقفه و انتقادهای تکرار شونده نسبت به دیپلماسی خزر و توافق مرتبط با آن می‌شود. رسانه‌های ارتباطی در ماه‌های گذشته توجه همه‌جانبه‌ای به کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر داشته‌اند. برخی تحلیلگران، کنوانسیون خزر را به عنوان چارچوبی برای همکاری‌های فراگیر میان کشورهای ساحلی دانسته و چنین فرآیندی را به عنوان مقدمه‌ای برای بهینه‌سازی منافع ملی ایران بیان می‌دارند. برخی دیگر نگرش کاملا متفاوتی داشته و رژیم حقوقی خزر را به عنوان چالشی برای آینده تحرک منطقه‌ای، امنیت ملی و نیازهای اقتصادی جمهوری اسلامی می‌دانند.

تفاوت فکری و انگاره‌ای درباره واقعیت‌های امنیت‌ساز و تولید قدرت دریای خزر به گونه‌ای است که برخی کارشناسان، نهادهای سیاسی کشور را متهم به نادیده گرفتن حقوق و منافع ملی کشور نموده و رژیم حقوقی در حال تصویب را به عنوان بخشی از چالش‌های امنیتی آینده تلقی می‌کنند. هرگونه تصمیم‌گیری و سیاستگذاری شتاب‌زده درباره آینده امنیت منطقه‌ای ایران، موضوعی پرمخاطره محسوب می‌شود. بیان انگاره‌های متفاوت ازسوی کارشناسان و تحلیلگران موضوعات منطقه‌ای بیانگر این امر هست که تداوم چنین فرآیندی درباره ساختار امنیت‌سازی دریای خزر، نشانه‌هایی از ابهام امنیتی را منعکس می‌سازد.

یکی از دلایل اصلی چالش در حوزه قالب‌های تحلیلی و انگاره‌های سیاسی کارشناسان دریای خزر را می‌توان مربوط به «آرمان‌گرایی رویاگونه» گروه‌هایی دانست که احساس می‌کنند ایران می‌بایست سهم بیشتری از حوزه‌های زیرسطحی دریای خزر را به دست آورد. کنش تاکتیکی اوکراین برای هدف قرار دادن برخی منابع و قابلیت‌های ایران در دریای خزر بیانگر این واقعیت است که هر گاه تفکر مربوط به امنیت دسته‌جمعی کارکرد خود را از دست بدهد، زمینه برای شکل‌گیری یا بازتولید چالش‌های امنیتی جدید فراهم خواهد شد. عبور از چنین چالش‌هایی نیازمند آن است که درک دقیقی نسبت به تبارشناسی و فرآیند تحول رژیم حقوقی دریای خزر وجود داشته باشد. 

1- تبارشناسی رژیم حقوقی دریای خزر- ایران و روسیه تزاری در سال 1828 یعنی پس از عهدنامه ترکمنچای اولین توافق همکاری‌های تردد دریایی را با یکدیگر منعقد کردند. بخش قابل‌توجهی از توافق همکاری‌های منطقه‌ای دریای خزر مبتنی بر موازنه قدرت ایران و روسیه ماهیت نابرابر داشت. در این دوران تاریخی روسیه توانست امتیازهای بیشتری درباره انرژی، کشتیرانی، گمرک و همکاری‌های بازرگانی به دست آورد. سیاست‌های روسیه در این دوران تاریخی کاملا ماهیت استعماری داشت.  همکاری‌های منطقه‌ای ایران و اتحاد شوروی در سال 1921 با تغییرات بنیادین روبه‌رو شد. نظام سوسیالیستی مبنای اصلی همکاری‌های منطقه‌ای خود را براساس اصل انصاف قرار داد و ایران از این مقطع تاریخی یعنی پس از عهدنامه مودت و دوستی 1921 به تساوی حقوق کشتیرانی در دریای خزر نایل شد. حقوق جدید ایران ماهیت بازرگانی، دریانوردی و حتی نظامی داشته است. در این‌گونه از معاهدات هیچ‌گونه اشاره به چگونگی استفاده از منابع بستر و زیر بستر دریای خزر نشده است. معاهده 1940 ایران و اتحاد شوروی نیز در شرایط جدید قابلیت اجرا ندارد. علت اصلی آن را می‌توان در ابهام تحلیلی نسبت به تعیین دقیق مرزهای آبی، خطوط ساحلی و عرصه بهره‌گیری حوزه سطحی و زیرسطحی در کنوانسیون حقوقی دانست.  از آنجایی که اتحاد شوروی به لحاظ جایگاه ساختاری در نظام بین‌الملل و معادله قدرت از موقعیت بهتر و بالاتری قرار داشت، بنابراین طبیعی به نظر می‌رسد که آن کشور تحرک و تردد فراگیر نظامی، تجاری و اقتصادی در تمامی حوزه‌های دریای خزر به دست آورد. فروپاشی اتحاد شوروی معادله حقوق مشاع در استفاده از منابع و جایگاه دریای خزر را ناکارآمد ساخت. از سال 1992 به بعد ایران با کشورهای روسیه، قزاقستان، آذربایجان و ترکمنستان در وضعیت همسایگی دریایی خزر قرار گرفت. 

در سال‌های پس از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی، دولتمردان روسیه موقعیت راهبردی مناسبی به دست آورده و تلاش داشتند تا الگوی کنش ارتباطی خود با کشورهای حوزه دریای خزر را براساس توافقنامه‌های دوجانبه تنظیم کنند. براساس چنین توافقی، حقوقی که برای ایران درنظر گرفته شده بود صرفا شامل 13درصد از منابع و قابلیت‌های حوزه جغرافیایی خزر را دربر می‌گرفت. ایران و ترکمنستان این نوع تقسیم‌بندی دوجانبه را به رسمیت نپذیرفتند و بر ضرورت رعایت اصل انصاف در حقوق بین‌الملل تاکید داشتند. در سال 2015 «خط منصف اصلاح شده» مورد توافق برخی کشورها قرار گرفت. از آنجایی که ایران و ترکمنستان نسبت به پیشنهاد روسیه موافقت چندانی نداشتند و تقسیم حوزه جغرافیایی را با منافع خود متوازن نمی‌دانستند، بنابراین تنظیم توافقنامه تا سال 2018 به تاخیر افتاد. در این مقطع زمانی و در چارچوب پنجمین اجلاس سران کشورهای حوزه خزر، روسای جمهور کشورها با مفاد مربوط به «کنوانسیون آکتائو» یا کنوانسیون حقوقی دریای خزر موافقت کردند. اجرای آن نیازمند تصویب مجلس شورای اسلامی است.

2- مفاد و شاخص‌های مربوط به کنوانسیون حقوقی دریای خزر- کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر موسوم به «کنوانسیون آکتائو» در تاریخ 21 مرداد 1397 به امضای روسای جمهور 5 کشور ساحلی رسید. این کنوانسیون می‌تواند نقطه عطف مهمی در در تنظیم چارچوب همکاری‌های امنیتی و راهبردی کشورهای منطقه‌ای در حوزه آسیای مرکزی و قفقاز محسوب شود. کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر شامل یک مقدمه، 24 ماده و چندین نقشه انضمامی بوده که می‌توان آن را سند جامع برای تعیین حقوق و تعهدات کشورهای ساحلی دریای خزر دانست. 

تاکنون تمامی کشورهای حوزه دریای خزر به غیر از ایران، مبادرت به تصویب مفاد و شرایط تعیین شده در کنوانسیون نموده‌اند. رژیم حقوقی پیش‌بینی شده در کنوانسیون ماهیت اقتصادی، فنی و امنیتی دارد. قواعد حقوقی کنوانسیون به گونه‌ای تنظیم شده که زمینه لازم برای مشارکت و تعامل سازنده کشورهای منطقه‌ای در حوزه‌های مختلف شیلات، محیط‌زیست، کشتیرانی و عرصه‌های پژوهش علمی را فراهم می‌سازد. به هر میزان کشورها جهت‌گیری خود را در حوزه توسعه اقتصادی بیشتر قرار دهند، به نتایج و مطلوبیت‌های موثرتری به لحاظ ارتقای قابلیت‌های ساختاری نایل می‌شوند. کنوانسیون همچنین از قابلیت لازم برای ایجاد سیستم امنیت منطقه‌ای و چندجانبه‌گرایی راهبردی برخوردار است. قواعد حقوقی کنوانسیون به گونه‌ای تنظیم شده که می‌تواند اختلاف کشورها را از طریق کنش سازنده و حسن نیت حل و فصل نماید. در این ارتباط پیش‌نویس «موافقتنامه اقدامات هماهنگ‌کننده اعتمادساز» دریای خزر مورد توجه قرار گرفته است. هدف عمومی کشورهای ساحلی از تنظیم کنوانسیون را می‌توان بهینه‌سازی معادله همکاری‌های چندجانبه برای ارتقای سازمان‌یافته قابلیت هر یک از کشورها در جهت رشد اقتصادی و ثبات سیاسی فراگیر‌تر دانست. بخش دیگری از فضای تنظیم شده در کنوانسیون ماهیت امنیتی دارد. براساس بند 6 ماده 3 مقرر شده است که هیچ یک از کشورهای عضو نمی‌تواند میزبان نیروی نظامی سایر کشورها بوده یا اینکه پایگاه نظامی ساحلی را به کشورهای دیگر واگذار نماید. نکته بعدی را می‌توان در ارتباط با حضور ناوگان نظامی و دریایی کشورهای ساحلی دانست. علت اصلی تعیین چنین شرایطی را می‌توان ناشی از ماهیت دریای خزر دانست. دریای خزر به عنوان «دریای نیمه‌بسته» تلقی شده و در نتیجه قواعد حقوق دریاهای آزاد کنوانسیون 1982 بر آن اعمال نمی‌شود. در چنین شرایطی آزادی عمل کشورهای منطقه برای تنظیم موافقتنامه مطلوب بیشتر می‌شود.

نتیجه: کنوانسیون دریای خزر را می‌توان در زمره بخش دیگری از پرونده‌های باز و مبهم برای کنش منطقه‌ای و الگوهای معطوف به چندجانبه‌گرایی ایران در حوزه سیاست بین‌الملل دانست. ابهام در اندیشه ذهنی و انگاره تحلیلی ایران که همواره محیط پیرامون به عنوان تهدیدی برای خود تلقی می‌کند را می‌توان به عنوان عامل اصلی ابهام و عدم تصمیم‌گیری دقیق درباره موضوعات چندجانبه دانست. تجربه کنش رفتاری ایران در روابط با سایر کشورها بیانگر این موضوع می‌باشد که الگوی ارتباطی معطوف به کنش دوجانبه عموما با مطلوبیت و سهولت به انجام می‌رسد در‌حالی که موضوعات منطقه‌ای و قراردادهای بین‌المللی را می‌توان در زمره نشانه‌ها و شاخص‌هایی دانست که عموما با چالش و تاخیر در تنظیم توافق روبه‌رو می‌شود.

علت اصلی شکل‌گیری ابهام و معطل ماندن بسیاری از الگوهای کنش ارتباطی ایران با حوزه سیاست بین‌الملل را می‌توان ناشی از «ذهنیت امپراتوری» در تفکر سیاسی و بین‌المللی ایران دانست. بخش قابل‌توجهی از تحلیلگران و نظریه‌پردازان ایرانی بدون توجه به شکل‌بندی‌های ساختاری سیاست و حقوق بین‌الملل همواره انگاره‌هایی را تبیین می‌کنند که معطوف به حداکثر مازاد راهبردی باشد. در چنین شرایطی طبیعی است که سایر بازیگران از سازوکارهای کنش همکاری‌جویانه با ایران بهره نخواهند گرفت.  کنوانسیون حقوقی دریای خزر به گونه‌ای تنظیم شده که منابع محدودی برای کنترل راهبردی، اکتشاف و بهره‌برداری اقتصادی را دراختیار ایران قرار می‌دهد. موضوع اول مربوط به «ترسیم خطوط مبدا» بوده که به دلیل اعتراض ایران مقرر گردید که هر کشوری با سایر واحدهای منطقه‌ای به گونه دوجانبه مبادرت به ترسیم خطوط مبدا نماید. نکته دوم آن است که «تقسیم حوزه دریایی» به گونه‌ای انجام شده که ایران را در «وضعیت نامساعد» قرار می‌دهد.  در چنین شرایطی لازم است تا ایران به موازات بررسی لایحه کنوانسیون حقوقی دریای خزر سازوکارهای تنظیم موافقتنامه دوجانبه و چندجانبه را فراهم آورده تا از این طریق شرایط لازم برای بهره‌گیری از منابع انرژی دریای خزر از جمله نفت و گاز به گونه مطلوب و متوازن انجام پذیرد. اجرای چنین سیاست‌هایی می‌تواند زمینه ایجاد تعادل در بهره‌گیری متوازن از منابع اقتصادی و راهبردی دریای خزر برای هر یک از کشورهای ساحلی ازجمله جمهوری اسلامی ایران را فراهم آورد.