فعالیت مجلس از هفته آینده چگونه خواهد بود؟

 روز گذشته هادی طحان‌نظیف با اعلام رفع خلأ قانونی برگزاری جلسات مجلس در خارج از ساختمان بهارستان یا در بستر فضای مجازی، از انعطاف‌پذیری جدید قوه مقننه در برابر حوادث غیرمترقبه و ازسرگیری فعالیت‌های پارلمان از هفته آینده خبر داد؛ تغییری ساختاری که پس از سال‌ها ثبات آیین‌نامه‌ای، سرانجام پیوند میان «مکان فیزیکی» و «رسمیت قانون‌گذاری» را از هم گسست.

به گزارش اعتماد، این گسستن را اما باید به فال نیک گرفت؛ گسستی که خبر از ادامه روند تقنینی و نظارتی حتی در روزگار توالی‌های آتش و آتش‌بس برقرار است. ساختمان هرمی‌شکل بهارستان سال‌هاست که به عنوان نماد انحصاری نهاد قانون‌گذاری در ایران شناخته می‌شود؛ انحصاری که براساس آیین‌نامه داخلی مجلس، نقض‌شدنی نبود و جلسات پارلمان را به جغرافیا و دیوارهای این تالار زنجیر کرده بود، اما پیچیدگی‌های ژئوپلیتیکی، تهدیدات نوین و تجربه بحران‌های غیرمترقبه نشان داد که اصرار بر توافقات سنتی مکانی، می‌تواند در شرایط اضطراری به قیمت توقف رکن اصلی قانون‌گذاری کشور تمام شود. سخنان اخیر هادی طحان‌نظیف، سخنگوی شورای نگهبان، نقطه پایانی بر این خلأ قانونی چنددهه‌ای بود. طحان‌نظیف با اشاره به تایید مصوبه مجلس درباره «نحوه برگزاری جلسات در شرایط اضطراری» تصریح کرد که این طرح گامی بلند برای رفع انسدادهای ساختاری در مواقع بحران است. به گفته وی، پیش از این آیین‌نامه داخلی صراحتا جلسات را مقید به ساختمان بهارستان می‌کرد، اما اکنون باز شدن مسیر برگزاری جلسات در مکان‌های جایگزین یا به صورت مجازی، تاب‌آوری قوه مقننه را تضمین کرده است. نکته حائز اهمیت در اظهارات سخنگوی شورای نگهبان، عبور بدون دغدغه این مصوبه از فیلترهای شرعی و قانون اساسی است؛ امری که نشان می‌دهد حقوقدانان شورا نیز بر ضرورت تطبیق قوانین با الزامات حکمرانی مدرن و مدیریت بحران واقف‌اند. این تغییرات ساختاری درحالی رسمیت می‌یابد که به گفته طحان‌نظیف، پارلمان از هفته آینده مجددا فعالیت‌های خود را آغاز خواهد کرد، اما این‌بار با این تفاوت اساسی که اگر هر موضوعی چرخ‌دنده‌های بهارستان را متوقف کند، قانون‌گذاری در جبهه‌ای دیگر زنده خواهد ماند.

 از موشک‌باران تهران تا کرونا تاریخچه رویارویی پارلمان با سد جغرافیا

تحلیل پیشینه آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی نشان می‌دهد که «مکان‌محوری» و پیوند زدن مشروعیت قانون‌گذاری به یک جغرافیای خاص، یکی از ویژگی‌های سنتی نظام تقنینی ایران بوده است. در نسخه‌های پیشین آیین‌نامه، تعابیری نظیر «محل رسمی مجلس» یا صراحت بر نام «ساختمان بهارستان»، تنها یک آدرس جغرافیایی نبودند، بلکه به عنوان یک شرط اساسی برای اعتباربخشی به مصوبات تلقی می‌شدند.  این صلبیت ساختاری، ریشه در نگاهی داشت که اصالت علنی بودن پارلمان و نظارت عموم را صرفا در شکل فیزیکی، استقرار تریبون‌ها و حضور فیزیکی خبرنگاران در مجلس جست‌وجو می‌کرد. با این حال، مواجهه کشور با ابربحران‌های امنیتی، نظامی و بهداشتی در طول دهه‌های گذشته، بارها کارآمدی این رویکرد سنتی را به چالش کشید و چابکی تصمیم‌گیری در راس امور را با دست‌اندازهای جدی مواجه ساخت. نخستین و طولانی‌ترین تجربه چالش صلبیت مکانی به دوران جنگ ایران و عراق بازمی‌گردد. در شرایطی که تهران هدف موشک‌باران و حملات هوایی ارتش بعث قرار داشت، تمرکز تمامی نمایندگان در یک نقطه فیزیکی آسیب‌پذیر -ساختمان قدیم مجلس در خیابان امام خمینی (ره)- یک ریسک امنیتی و حاکمیتی بزرگ محسوب می‌شد. با وجود خطرات جانی و احتمال قطع زنجیره قانون‌گذاری کشور در صورت اصابت مستقیم موشک، صراحت آیین‌نامه بر لزوم تشکیل جلسات در محل رسمی، مانع از نقل مکان ساختار پارلمان به نقاط امن‌تر یا توزیع جغرافیایی نمایندگان شد. در آن برهه، پافشاری بر تداوم جلسات علنی در همان نقطه، بیش از آنکه یک انتخاب مدیریتی باشد، یک ضرورت ناشی از بن‌بست آیین‌نامه‌ای بود که برای شرایط جنگی هیچ انعطافی پیش‌بینی نکرده بود. دو دهه بعد، در خرداد ماه ۱۳۹۶، حمله تروریستی داعش به ساختمان مجلس، لایه دیگری از خطرات این تصلب مکانی را نمایان کرد. در جریان آن واقعه، هدف قرار گرفتن قلب اداری و تقنینی کشور، نه‌تنها امنیت جانی ارکان مجلس را به مخاطره انداخت، بلکه به دلیل انسداد فیزیکی محدوده بهارستان، عملا پتانسیل تعطیلی موقت یا فلج شدن چرخ دنده‌های تصمیم‌گیری کشور را برای ساعات یا روزهای متمادی ایجاد کرد. در چنین شرایط اضطراری، اگر ابعاد بحران گسترده‌تر می‌شد، نبود مکانیزم جایگزین قانونی برای تشکیل فورس‌ماژور جلسات در خارج از بهارستان، می‌توانست کشور را در شرایط خلأ تقنینی ناشی از بحران‌های امنیتی قرار دهد.

اما عریان‌ترین رویارویی نظام قانون‌گذاری با بن‌بست جغرافیا، در دوران همه‌گیری کرونا رخ داد. ویروسی که اساس آن بر نفی تجمعات فیزیکی بود، دقیقا قلب آیین‌نامه مجلس را هدف گرفت. الزام آیین‌نامه قدیم به حضور فیزیکی حدنصاب نمایندگان (دوسوم اعضا) در تالار بهارستان، مجلس را در دوراهی سختِ «تعطیلی حاکمیتی» یا «به خطر انداختن سلامت عمومی» قرار داد.

 ستاد ملی مقابله با کرونا در مقاطعی رای به تعطیلی جلسات داد، چراکه تراکم افراد در صحن، مغایر با پروتکل‌ها بود. این تعطیلی‌های ناخواسته در شرایطی رخ داد که کشور برای تصویب بودجه اضطراری، قوانین حمایتی و نظارت بر دستگاه‌ها، بیش از هر زمان دیگری به چابکی مجلس نیاز داشت. تلاش‌های موقت برای برگزاری جلسات در سالن‌های بزرگ‌تر (مانند محل سابق مجلس) یا استفاده ابتدایی از سامانه‌های دیجیتال، همواره با این چالش حقوقی مواجه بود که آیا مصوبات خارج از تالار اصلی بهارستان، به دلیل نقض نص صریح آیین‌نامه، توسط شورای نگهبان رد خواهند شد یا خیر. این تجارب تاریخی اثبات کرد که صلبیت مکانی، در لحظات حساس کشور به ضد خود تبدیل می‌شود. بندهای صلب آیین‌نامه قدیم که روزگاری برای تضمین انضباط و هویت پارلمان نگاشته شده بودند، در مواجهه با بحران‌ها به زنجیری بر پای قوه مقننه تبدیل شدند و مانع از تصمیم‌گیری‌های چابک، آنی و متناسب با شرایط اضطرار ملی گردیدند. اصلاحیه اخیر و تایید آن از سوی شورای نگهبان، در واقع پاسخ تاخیری اما حیاتی ساختار حکمرانی به این چالش‌های تاریخی چنددهه‌ای است.

رمزگشایی از تایید شورا؛ تفکیک «اصالت علنی بودن» از «دیوارهای بهارستان»

تصویب و تایید برق‌آسا و بدون ایراد مصوبه «نحوه برگزاری جلسات مجلس در شرایط اضطراری» ازسوی شورای نگهبان، از منظر حقوق عمومی و قانون اساسی یک چرخش نگرشی مهم محسوب می‌شود. برای درک چگونگی عبور این طرح از فیلترهای سخت‌گیرانه حقوقدانان و فقهای شورا، باید موازنه ظریفی را که طراحان این قانون میان «پویایی ساختاری» و «اصول صلب قانون اساسی» ایجاد کرده‌اند، واکاوی کرد. دغدغه اصلی شورای نگهبان در تمام دهه‌های گذشته، حفظ اصالت پارلمان، صیانت از حدنصاب‌های عددی برای تصمیم‌گیری و تضمین حق نظارت عمومی بر فرآیند وضع قانون بوده است؛ مفاهیمی که در اصول ۶۵ و ۶۹ قانون اساسی ریشه دارند.

انعطاف اجرایی در سایه حاکمیت قانونی  وقتی اصل 65 تکیه‌گاه شد

نخستین تکیه‌گاه حقوقی این مصوبه، «اصل ۶۵ قانون اساسی» است. این اصل صراحتا تنظیم و تصویب آیین‌نامه داخلی را به خود مجلس واگذار کرده و بیان می‌دارد: «پس از انتخاب نخستین دوره، آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی را خود مجلس تنظیم می‌نماید.» حق انحصاری پارلمان در تدوین مقررات داخلی خود، دست طراحان را باز گذاشت تا بدون نیاز به فرآیندهای پیچیده و بیرونی، سازوکارهای داخلی اداره جلسات را بازتعریف کنند. در این شرایط طراحان مصوبه با تفویض اختیار برگزاری جلسات مجازی یا جابه‌جایی مکانی را به صورت یک «چک سفید امضا» طراحی نکردند، بلکه آن را به عنوان یک «مکانیسم استثنایی بر قاعده» و ذیل صلاحیت خودآیینی مجلس (برآمده از اصل ۶۵) فرمول‌بندی کردند. ‌شورای نگهبان با اتکا به همین اصل پذیرفت که مجلس حق دارد شکل و ساختار فیزیکی یا الکترونیکی جلسات خود را در شرایط فورس‌ماژور دگرگون کند، مشروط بر اینکه این دگرگونی، ماهیت تفکیک قوا و اراده جمعی نمایندگان را مخدوش نسازد.

بازتعریف «علنی بودن» در عصر دیجیتال مروری بر اصل ۶۹ قانون اساسی

چالش‌برانگیزترین مانع حقوقی این مصوبه، «اصل ۶۹ قانون اساسی» بود که براساس آن: «مذاکرات مجلس شورای اسلامی باید علنی باشد و گزارش کامل آن از طریق رادیو و روزنامه رسمی برای اطلاع عموم منتشر شود.»

در تفاسیر سنتی، «علنی بودن» الزامی برای باز بودن درهای تالار بهارستان به روی تماشاچیان، خبرنگاران و پخش زنده از رادیو تلقی می‌شد. شورای نگهبان در گذشته هرگونه اقدامی که دسترسی افکار عمومی به جریان مذاکرات را محدود می‌کرد، مغایر با این اصل می‌دانست.

راهکار طراحان قانون برای عبور از این بن‌بست، تفکیک میان «مفهوم اصیل علنی بودن» و «ابزار اجرای آن» بود. در فرمول‌بندی جدید، برگزاری جلسه در «مکان‌های موازی» یا در بستر «فضای مجازی»، به معنای مخفی‌کاری یا غیرعلنی شدن جلسات نیست. مصوبه صراحتا  الزام می‌کند که در صورت تشکیل جلسه مجازی یا جابه‌جایی مکانی، زیرساخت‌های فنی باید به‌گونه‌ای تعبیه شوند که پخش زنده رادیویی و اینترنتی مذاکرات، حق دسترسی رسانه‌ها به مشروح مذاکرات و ثبت دقیق اظهارات نمایندگان عینا حفظ شود. به عبارت دیگر، فناوری دیجیتال و پلتفرم‌های امن ارتباطی، نقشی نظیر گالری خبرنگاران و تریبون بهارستان را ایفا می‌کنند. با این تضمین فنی و حقوقی، شورای نگهبان پذیرفت که روح اصل ۶۹ (نظارت عمومی و شفافیت) در فضای مجازی یا تالارهای جایگزین نیز کاملا قابل تحقق است و جغرافیا نباید مانع از شفافیت شود.

صیانت از حد نصاب‌های قانونی و اراده ملی

دیگر دغدغه کلیدی حقوقدانان شورا، مساله «رسمیت جلسات» و «حد نصاب رای‌گیری» بود. قانون اساسی در اصل ۶۵، تصویب مصوبات را منوط به حضور دوسوم نمایندگان و رای اکثریت نسبی یا مطلق می‌داند. در یک نظام پارلمانی، احراز هویت واقعی نماینده و اطمینان از اینکه رای صادر شده متعلق به خود اوست و تحت اکراه یا هک سیستماتیک قرار ندارد، واجد اهمیت حیاتی است.

طراحان مصوبه برای رفع این چالش، استانداردهای سخت‌گیرانه‌ای را در متن قانون گنجاندند. در جلسات مجازی یا مکان‌های جایگزین، سیستم‌های احراز هویت چندعاملی، بیومتریک و شبکه‌های اختصاصی امن (ایزوله از اینترنت عمومی) پیش‌بینی شده است. این فرمول‌بندی به شورای نگهبان اطمینان داد که اکثریت عددی لازم برای تشکیل جلسه (حد نصاب دوسوم) در فضای مجازی به صورت کاملا معتبر و قابل راستی‌آزمایی شکل می‌گیرد. در واقع، نماینده مجلس در محیط مجازی همان وزن و اختیاری را دارد که روی صندلی‌های سبز بهارستان داشت؛ بنابراین، فرآیند اراده‌سازی ملی و وضع قانون دچار خدشه نمی‌شود. عدم ورود هیچ‌گونه ایراد شرعی یا قانون اساسی ازسوی شورای نگهبان به این مصوبه، نشان داد که طراحان توانسته‌اند میان «حفظ اصول» و «تغییر روش‌ها» تفکیک قائل شوند. این مصوبه بدون آنکه ذره‌ای از اصول بنیادین قانون اساسی نظیر علنی بودن (اصل ۶۹)، حد نصاب‌های قانونی (اصل ۶۵) و حق نظارت ملت عقب‌نشینی کند، ابزارهای تحقق این اصول را به‌روزرسانی کرد. شورای نگهبان با تایید این طرح، مهر تایید خود را بر این واقعیت حقوقی زد که بقا و تاب‌آوری نهاد قانون‌گذاری در شرایط بحران، مقدم بر اصرار بر فرم‌های فیزیکی و سنتی اداره کشور است.

 بهارستان پدافندی می‌شود

یکی از کلیدی‌ترین زوایای مصوبه جدید مجلس و تایید آن ازسوی شورای نگهبان، ابعاد امنیتی و استراتژیک آن در حوزه پدافند غیرعامل است. در ادبیات مدرن امنیت ملی، «تاب‌آوری حاکمیتی» به معنای توانایی ارکان اصلی حکومت در تداوم بخشیدن به وظایف حیاتی خود در زمان وقوع ابربحران‌ها است. قوه مقننه به عنوان ریل‌گذار سیاست‌های کلان و ناظر بر عملکرد اجرایی کشور، نقشی قلب‌گونه در ساختار سیاسی دارد؛ نقشی که توقف آن حتی برای چند روز می‌تواند کل زنجیره مدیریت کلان کشور را دچار فلج ساختاری کند. از این منظر، عبور از انحصار جغرافیایی «ساختمان بهارستان»، یک ضرورت تام در حوزه پدافند غیرعامل و تضمین‌کننده تداوم کارآمدی دولت و حکومت در دنیای پرمخاطره امروز است.

اهمیت تمرکززدایی فیزیکی  نفی راهبرد «تک‌نقطه‌ای شکست»

در دکترین پدافند غیرعامل، مفاهیمی چون «تک‌نقطه‌ای شکست» صراحتا تجمع تمام دارایی‌های استراتژیک در یک نقطه جغرافیایی را نفی می‌کنند. تا پیش از این مصوبه، ساختمان بهارستان دقیقا واجد چنین ویژگی خطرناکی بود؛ نقطه‌ای که تمام فرآیند قانون‌گذاری و تصمیم‌گیری‌های فوری کشور در آن متمرکز شده بود. در دنیای امروز که با تهدیدات ترکیبی و هیبریدی روبه‌رو است، اصرار بر تجمع ۲۹۰ نماینده به همراه کادر اداری و وزرای دولت در یک مختصات فیزیکی مشخص، آسیب‌پذیری بالایی را تحمیل می‌کرد. این تهدیدات را می‌توان در سه لایه دسته‌بندی کرد: نخست تهدیدات نظامی و سخت است. در شرایط بازدارندگی دفاعی و احتمال بروز درگیری‌های منطقه‌ای، هدف قرار گرفتن فیزیکی نمادهای حاکمیتی همواره مدنظر تئوریسین‌های نظامی است. مورد دوم تهدیدات طبیعی است. وقوع زلزله در کلان‌شهر تهران یا حوادث غیرمترقبه زیست‌محیطی که امکان دسترسی یا تجمع در نقطه مرکزی شهر را سلب کند نباید مورد بی‌توجهی قرار بگیرد. سومین مورد که تجربه محدودی نیز در این باره ثبت شده، تهدیدات امنیتی و تروریستی است. تجربیات تلخ گذشته نشان داد که تمرکز قدرت در یک مکان، جذابیت بالایی برای کوران حملات تروریستی ایجاد می‌کند. مصوبه جدید با مجاز شمردن تشکیل جلسات در «مکان‌های موازی»، این تک‌نقطه‌ای شکست را از بین برده است. توزیع جغرافیایی کانون‌های تصمیم‌گیری یا ایجاد سایت‌های بک‌آپ (پشتیبان) امن در نقاط مختلف کشور، این پیام صریح را به دشمنان صادر می‌کند که ساختار سیاسی و تقنینی کشور با آسیب دیدن یک ساختمان یا یک منطقه جغرافیایی، دچار انسداد و توقف نخواهد شد.

الزامات فنی پارلمان آنلاین و امن

بخش دوم و انقلابی‌تر این مصوبه، قانونی شدن «جلسات مجازی» مجلس است. ورود پارلمان به بستر فضای مجازی در شرایط اضطراری، اگرچه انعطاف‌پذیری بی‌نظیری به همراه دارد، اما همزمان پنجره جدیدی از تهدیدات مدرن -یعنی جنگ سایبری- را می‌گشاید. از این رو، پدافند غیرعامل در این بخش کاملا ماهیتی تکنولوژیک و زیرساختی پیدا می‌کند. برای آنکه تداوم کارآمدی مجلس در بستر آنلاین به ضد خود تبدیل نشود و امنیت ملی را به مخاطره نیندازد، الزامات فنی و پدافندی سخت‌گیری در این مصوبه و فرآیندهای اجرایی آن تعبیه شده است. مهم‌ترین الزام در این زمینه «شبکه‌های اختصاصی و ایزوله (ملی)» است. برگزاری جلسات آنلاین مجلس به هیچ عنوان بر بستر اینترنت عمومی یا پلتفرم‌های تجاری رایج صورت نخواهد گرفت. علاوه بر این در بستر مجازی، اطمینان از اینکه رای صادرشده قطعا متعلق به خود نماینده است و حساب کاربری او هک یا غصب نشده، حیاتی است. سامانه‌های فنی پیش‌بینی شده با تکیه بر پروتکل‌های چندعاملی و شناسایی بیومتریک، اصالت حضور و رای هر نماینده را تضمین می‌کنند. یک راهکار راهگشا در این شرایط پلتفرم‌های بومی ارتباط چندرسانه‌ای است. نرم‌افزارها و سخت‌افزارهای مورد استفاده در اتاق‌های همایش مجازی مجلس، باید کاملا بومی و توسعه‌یافته توسط نهادهای پدافندی و سایبری کشور باشند تا از نبود روزنه‌های قابل استفاده برای جاسوسی در آنها اطمینان حاصل شود. در زمان وقوع بحران‌های ملی، نیاز دولت و نهادهای حاکمیتی به تصویب بودجه‌های اضطراری، اصلاح قوانین فورس‌ماژور، تایید وزرای جدید یا تمدید احکام حکومتی به اوج خود می‌رسد. در چنین شرایطی، اگر آیین‌نامه داخلی مجلس را مجبور به تجمع فیزیکی در بهارستان کند، سرعت واکنش حاکمیت به‌شدت کاهش می‌یابد. این مصوبه با تجهیز مجلس به ابزارهای آنلاین و مکان‌های موازی، چابکی و سرعت عمل نظام را در پدافند عملیاتی ارتقا می‌دهد. نمایندگان مجلس می‌توانند درحالی‌که در حوزه‌های انتخابیه خود یا در نقاط امن کشور مستقر هستند، ظرف چند ساعت صحن علنی مجازی را تشکیل داده و تصمیمات کلان و قانونی لازم را برای هدایت کشور در دل بحران اتخاذ کنند. به این ترتیب، «پدافند غیرعامل» در قوه مقننه، نه تنها از جان کارگزاران صیانت می‌کند، بلکه کارآمدی و زنده بودن ساختار سیاسی کشور را در سخت‌ترین شرایط به نمایش می‌گذارد. اما مهم‌ترین نکته و مفهوم جدید در تغییرات اخیر بروز و ظهور مفهوم قانون‌گذاری مجازی در ادبیات تقنینی کشور است. تغییر اخیر در آیین‌نامه داخلی مجلس ایران و روی خوش شورای نگهبان به آن، عملا گامی رو به جلو برای همگام‌سازی نظام تقنینی کشور با الگوهای حکمرانی هوشمند در جهان است. قانون‌گذاری مجازی در ذات خود، مفهوم «نمایندگی» را از قید غیبت‌های ناخواسته جغرافیایی آزاد می‌کند. در مدل‌های مدرن پارلمانی، فرآیند صحن علنی و کمیسیون‌های تخصصی در بستر پلتفرم‌های ابری امن، نه تنها سرعت گردش کار و بررسی لوایح را چندبرابر می‌کند، بلکه هزینه‌های گزاف لجستیکی، رفت‌ و آمدها و تشریفات فیزیکی را به‌شدت کاهش می‌دهد. در واقع، این فناوری به وکلای ملت اجازه می‌دهد که ارتباطی مستمر و بدون واسطه با حوزه‌های انتخابیه خود داشته باشند و در عین حال، بدون نیاز به حضور فیزیکی مداوم در پایتخت، در فرآیند رای‌گیری‌ها و صحن‌های اضطراری مشارکت فعال داشته باشند. با این حال، ورود به عصر پارلمان مجازی نیازمند بازتعریف مفاهیمی چون «انضباط پارلمانی» و «حقوق نمایندگی» است. در فضای آنلاین، مدیریت صحن، نطق‌های پیش از دستور، تذکرات قانونی و کنترل فضای دموکراتیک جلسات، نیازمند آیین‌نامه‌های رفتاری صلب و در عین حال منعطف است تا چالش‌هایی نظیر قطع ناگهانی دسترسی، مدیریت زمان تریبون‌ها و نحوه محاجه نمایندگان با یکدیگر به شیوه عادلانه حل ‌و فصل شود. روی آوردن به قانون‌گذاری مجازی، نقطه عطفِ گذار از حکمرانی سنتی مبتنی بر کاغذ و جغرافیا، به سمت «حکمرانی داده‌محور و چابک» است؛ بستری که در آن نهاد قانون‌گذاری کشور نه تنها در برابر تهدیدات و بحران‌ها متوقف نمی‌شود، بلکه به لطف ساختار شبکه محور، پویایی و کارآمدی خود را در بالاترین سطح ممکن حفظ می‌کند.