چرا اصلاحات اقتصادی در ایران انجام نمی‌شود؟

«چرا اصلاحات اقتصادی انجام نمی‌شود؟» عنوان یادداشت ساسان باقرپناه برای روزنامه اعتماد است که در آن آمده؛ اگر تمام اقتصاددانان، استادان دانشگاه، پژوهشگران و مشاوران اقتصادی ایران را در یک سالن گرد هم بیاوریم و تنها یک پرسش از آنان بپرسیم که «برای بهبود اقتصاد ایران چه باید کرد؟» احتمالا پاسخ‌ها در جزییات متفاوت، اما در کلیات بسیار نزدیک خواهند بود. اصلاح نظام بانکی، اصلاح یارانه‌های انرژی، تک‌نرخی شدن ارز، کاهش انحصارها، تقویت بخش خصوصی، بهبود محیط کسب‌وکار، اصلاح نظام مالیاتی و افزایش شفافیت، سال‌هاست در کتاب‌ها، مقالات علمی و برنامه‌های توسعه تکرار می‌شوند. بنابراین پرسش اصلی دیگر این نیست که «چه باید کرد؟» بلکه این است که چرا با وجود این حجم از اجماع کارشناسی، اصلاحات اساسی همچنان به تعویق می‌افتد؟ پاسخ را باید در حوزه‌ای جست‌وجو کرد که اقتصاددانان از آن با عنوان «اقتصاد سیاسی» یاد می‌کنند. اقتصاد سیاسی نشان می‌دهد که بسیاری از مشکلات اقتصادی، نه به دلیل کمبود دانش، بلکه به دلیل ساختار انگیزه‌ها و منافع حل ‌نشده باقی می‌مانند. در واقع، دانستن راه‌حل الزاما به معنای اجرای آن نیست. هر اصلاح اقتصادی - حتی اگر در بلندمدت به نفع کل جامعه باشد - در کوتاه‌مدت گروه‌هایی را متضرر می‌کند و گروه‌هایی را منتفع. برندگان اصلاحات معمولا عموم مردم، تولیدکنندگان، مصرف‌کنندگان و نسل‌های آینده هستند؛ اما این گروه بزرگ، پراکنده و فاقد سازماندهی منسجم است. در مقابل کسانی که ممکن است بخشی از منافع خود را از دست بدهند، معمولا گروه‌هایی محدودتر اما منسجم‌تر هستند و توان بیشتری برای دفاع از منافع خود دارند. به همین دلیل در بسیاری از کشورها اصلاحات اقتصادی نه به دلیل نبود دانش، بلکه به دلیل مقاومت ذی‌نفعان با کندی پیش می‌رود. این موضوع پدیده‌ای شناخته ‌شده در ادبیات اقتصاد سیاسی بوده و منحصر به ایران نیز نیست. نخستین مانع، شکل‌گیری منافع تثبیت ‌شده در ساختار اقتصاد است. هرجا دولت نقش گسترده‌ای در تخصیص منابع، صدور مجوزها، تعیین قیمت‌ها یا توزیع امتیازات اقتصادی داشته باشد، به مرور زمان گروه‌هایی شکل می‌گیرند که فعالیت اقتصادی آنان با همین ساختار گره می‌خورد. طبیعی است که هرگونه اصلاحی که این ساختار را رقابتی‌تر و شفاف‌تر کند، بخشی از این منافع را تحت تأثیر قرار بدهد. بنابراین مقاومت در برابر تغییر، رفتاری قابل پیش‌بینی خواهد بود. دومین مانع، ویژگی‌های نظام اداری است. اصلاحات اقتصادی معمولا با ساده‌سازی فرآیندها، کاهش بروکراسی، حذف مجوزهای غیرضروری و واگذاری بخشی از تصمیم‌ها به سازوکار بازار همراه است. چنین تحولاتی، دامنه تصمیم‌گیری اداری را محدودتر می‌کند و به همین دلیل، اجرای آنها همواره با دشواری‌هایی روبه‌رو می‌شود. این مقاومت الزاما آشکار نیست؛ گاهی در قالب پیچیده‌تر شدن فرآیندها، طولانی شدن زمان اجرا یا اجرای ناقص سیاست‌ها خود را نشان می‌دهد. عامل سوم نیز به افق زمانی تصمیم‌گیری بازمی‌گردد. بسیاری از اصلاحات اقتصادی، در کوتاه‌مدت هزینه دارند اما در بلندمدت منافع قابل توجهی ایجاد می‌کنند. در مقابل، مدیران و سیاستگذاران معمولا ناچارند در بازه‌های زمانی کوتاه‌تر تصمیم بگیرند و نتایج عملکرد خود را در همان دوره ارایه کنند. همین تفاوت میان افق زمانی اصلاحات و افق زمانی تصمیم‌گیری، یکی از مهم‌ترین موانع اجرای سیاست‌های بلندمدت است.

ترکیب این سه عامل، ساختاری ایجاد می‌کند که در آن، همه از ضرورت اصلاحات سخن می‌گویند، اما اجرای آنها بارها به تعویق می‌افتد. این وضعیت الزاما ناشی از نبود دانش یا ضعف کارشناسی نیست؛ بلکه حاصل برخورد منافع، محدودیت‌های نهادی و هزینه‌های سیاسی تصمیم‌گیری است. تجربه کشورهای مختلف نیز همین واقعیت را نشان می‌دهد. کره‌جنوبی، ترکیه، اندونزی و بسیاری از اقتصادهای نوظهور، زمانی توانستند اصلاحات ساختاری را آغاز کنند که هزینه ادامه وضع موجود، از هزینه اصلاحات بیشتر شد. اما حتی در آن کشورها نیز صرف وقوع بحران کافی نبود؛ وجود نهادهای تصمیم‌گیر، اجماع نسبی و برنامه‌ای منسجم برای اجرای اصلاحات، نقش تعیین‌کننده‌ای در موفقیت آنها داشت. اقتصاد ایران نیز امروز بیش از هر زمان دیگری به چنین نگاهی نیاز دارد. اصلاحات اقتصادی صرفا با تدوین برنامه یا انتشار گزارش‌های کارشناسی محقق نمی‌شود. آنچه اهمیت دارد، طراحی ساز و کاری است که بتواند هزینه‌های کوتاه‌مدت اصلاحات را مدیریت کند، اعتماد عمومی را افزایش بدهد و همزمان انگیزه اجرای تغییرات را برای همه بازیگران تقویت کند. شاید مهم‌ترین درس اقتصاد سیاسی همین باشد که موفقیت اصلاحات، تنها به داشتن پاسخ درست وابسته نیست؛ بلکه به ایجاد انگیزه برای اجرای آن پاسخ نیز بستگی دارد. اگر این انگیزه در ساختار تصمیم‌گیری شکل نگیرد، حتی دقیق‌ترین برنامه‌های اقتصادی نیز سال‌ها در کتاب‌ها، همایش‌ها و اسناد بالادستی باقی خواهند ماند. بنابراین، امروز شاید مهم‌ترین پرسش اقتصاد ایران این نباشد که «چه باید کرد؟» پاسخ این سوال تا حد زیادی روشن است. پرسش اساسی‌تر این است که «چگونه می‌توان شرایطی فراهم کرد که اجرای اصلاحات، به انتخابی منطقی، کم‌هزینه و پایدار برای نظام تصمیم‌گیری تبدیل شود؟» پاسخ به این پرسش، می‌تواند آغازگر مسیری باشد که سال‌هاست اقتصاد ایران در انتظار آن است.