تفاوت‌ها و اشتراک‌ها در دموکراسی محلی و ملی

اعتمادآنلاین| حامد اکبری گندمانی- خداوند متعال در قرآن کریم شورا را مبانی اصلی سلوک و رفتار متقابل مردم دانسته است و آن را به عنوان یکی از خصایص برجسته مؤمنان و در ردیف اطاعت امر خدا و بر پاداشتن نماز قرار داده است (شوری، 38) تا بدین ترتیب، راه خیره‌سری و خودمحوری و استبداد روی افراد بسته شود و با تضارب آراء و برخورد اندیشه‌ها، هم زمینه تفاهم و ایجاد امنیت خاطر بین افراد فراهم آید و هم اینکه، مناسب‌ترین تدبیر انتخاب شود.

یکی از رهیافت‌های اندیشه دموکراتیک، تمرکززدایی است که با بروز و ظهور الگوی نوسازی و تحولات عینی و ژرف اجتماعی، اقتصادی و سیاسی همراه است. دموکراسی در مفهوم شکلی آن عبارت است از روشی برای حکومت کردن. دموکراسی گونه‌ای از سازوکار اجتماعی است که به بیشترین نحو ممکن به مردم اجازه می‌دهد تا با انتخاب از میان رقبایی که بر سر تصاحب سیاسی درگیرند بر تصمیم‌گیری‌ها تأثیر بگذارند (لیپست سیمور مارتین، دایره‌المعارف دموکراسی، تهران، جلد دوم، کتابخانۀ تخصصی وزارت امور خارجه، بهار 1383، ص 68).

عدم تمرکز و اعمال آن از طریق شوراهای محلی و مردمی تأمین‌کننده خواست و اراده مردم و به منزله اعمال و اجرای شیوه خاصی از دموکراسی است، بدین معنی که اداره شوندگان هر محل با داشتن توقعات مشترک برای حل و فصل امور خود به مشارکت می‌پردازند. این شیوه که امور اهالی به خود آنان واگذار شود تا با بهره‌گیری از امکانات محلی و توانایی‌های خودجوش آن را به انجام برسانند، حد اعلای دموکراسی محسوب می‌شود.

در دموکراسی‌های ملی، مردم از طریق انتخابات، نمایندگان قوه مقننه و رؤسای قوه مجریه را تعیین می‌کنند. در این سطح، مردم هیچگونه نقش مستقیمی در تشکیلات و سازمان‌های اداری ندارند اما شوراهای محلی ثمرات اجرایی دموکراسی را متوجه مناطق و حتی محلات می‌کنند و از این طریق است که مردم دست‌اندرکار نزدیک‌ترین امور اجرایی خویش می‌شوند. به عبارت دیگر دموکراسی اداری را اعمال کرده‌ایم. اصل هفتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز موید این نظر است چرا که اعلام می‌دارد: «شوراها از ارکان تصمیم‌گیر و اداره امور کشورند.»

دموکراسیِ محلی باید همان ویژگی‌ها و شرایط دموکراسی در معنای عام یا دموکراسی ملی را داشته باشد اما تفاوت آن‌ها را باید در قلمرو جغرافیایی و موضوعی محدود دموکراسی محلی جستجو کرد. یعنی اولاً دموکراسی محلی در سطح واحدهای محلی یا خرده‌مدیریت‌ها اعمال می‌شود، ثانیاً قلمروی موضوعی آن محدود به صلاحیت‌های تفویض شده توسط قدرت مرکزی است. به عنوان مثال در دولت- کشور تک‌پارچه‌ای مانند فرانسه، پارلمان اداره بسیاری از مقوله‌های مربوط به بهداشت، آموزش و پرورش، تعیین و اخذ عوارض محلی و ... را در راستای اعطای استقلال بیشتر به شوراهای محلی واگذار کرده است.

محدود بودن قلمروی موضوعی در بحث دموکراسی بدین معناست که در دولت- کشور فرانسه واحدهای محلی نمی‌توانند فراتر از موضوعاتی که پارلمان صلاحیت‌شان را به آن‌ها اعطا کرده است، از ابزارهای دموکراتیک استفاده کنند. به عنوان مثال می‎توان گفت که شوراها در فرانسه مطابق قانون اساسی این کشور می‌توانند از دموکراسی مستقیم یعنی رفراندوم محلی استفاده کنند اما استفاده از این راهکار صرفاً باید در چهارچوب موضوعی محدود باشد که از قبل توسط مقامات دولت مرکزی تعیین شده است (گرجی ازندریانی، علی‌اکبر، در تکاپوی حقوق اساسی، انتشارات جنگل، ص 220، چاپ دوم، 1388).

آنچه در مقوله دموکراسی محلی باید مورد تأکید بیشتر قرار گیرد بحث مشارکت جمعی مردم محل در تعیین سرنوشت امور محلی است. مفهوم مشارکت جمعی در دموکراسی محلی آن است که شهروندان یک شهر، روستا، شهرستان یا استان بتوانند با توسل به روش‌های قانونی، در عرصه عمومی حضور یافته و به صورت‌بندی مدیریت محلی بپردازند. به عبارت دیگر، مشارکت حقیقی آن است که هر شهروند بتواند با تمسک به مجاری و سازکارهای مختلف قانونی در روند تصمیم‌گیری‌ها، تصمیم‌سازی‌ها و مدیریت واحد جغرافیایی محل زندگی خود شرکت و نظارت کرده و در صورت تمایل بتواند به احراز صلاحیت‌ها و توانمندی‌های خاصی به هرم فوقانی قدرت محلی نیز صعود نماید (گرجی ازندریانی، علی اکبر، در تکاپوی حقوق اساسی، انتشارات جنگل، ص 221، چاپ دوم، 1388).

از سوی دیگر، شالوده‌های بنیادین حکومت مردم‌سالار را می‌توان در مقوله‌های مشروعیت مردمی (تطابق هنجاری بین زمامداران و شهروندان)، مشارکت همگانی، شناسایی و تضمین آزادی‌های فردی و گروهی، قانون‌مداری و برابری تلخیص نمود (گرجی ازندریانی ، علی اکبر، تکون دموکراسی در بستر جامعۀ مدنی، مجموعه مقالات همایش دین و دموکراسی، دانشگاه مازندران، 1378).

در این خصوص، اصل یکصدم قانون اساسی بیان می‌دارد: «برای پیشبرد سریع برنامه‌های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی، آموزشی و سایر امور رفاهی از طریق همکاری مردم با توجه به مقتضیات محلی، اداره امور هر روستا، بخش، شهر، شهرستان یا استان با نظارت شورایی به نام شورای ده، بخش، شهر، شهرستان یا استان صورت می‌گیرد که اعضاء آن را مردم همان محل انتخاب می‌کنند. شرایط انتخاب‌کنندگان و انتخاب‌شوندگان و حدود وظایف و اختیارات و نحوه انتخاب و نظارت شوراهای مذکور و سلسله مراتب آن را که باید با رعایت اصول وحدت ملی و تمامیت ارضی و نظام جمهوری اسلامی و تابعیت حکومت مرکزی باشد، قانون معین می‌کند).

عناصر اصل مذکور بدین شرح است:

الف ـ در کنار امور مشترک ملی، در هر محل علائق، منافع و وابستگی‌هایی وجود دارد که موجبات همبستگی و اتحاد مردم آن محل را فراهم می‌کند. این امور نوعاً غیرسیاسی بوده و به امور رفاهی مردم محل مربوط می‌شود. اصل یکصد قانون اساسی آن‌ها را تحت عنوان «برنامه‌های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی، آموزشی» ذکر کرده است. تدوین و اجرای این برنامه‌ها، با در نظر گرفتن امکانات و مقتضیات محلی، در محل، قابل اعمال خواهد بود، بدون اینکه نیازی به به کار انداختن امکانات ملی باشد. احداث مدرسه، ساختن سطح شهر، جاده‌سازی و پرداختن به امور اجتماعی در محدوده محل، خود به خود مردم محل را برای مشارکت و همیاری علاقه‌مند می‌سازد.

ب- دومین عنصر عدم تمرکز، مقامات محلی است. مقامات مرکزی در محل، ولو اینکه اهل محل باشند، تامین‌کننده نهاد عدم تمرکز نیستند.

اصل یکصدم قانون اساسی که یکی از اصول بنیان‌گذار است هیچگونه استقلالی را برای شوراها در ادارۀ امور محلی روستا، بخش، شهر، شهرستان یا استان به رسمیت نشناخته است. حداکثر نقشی که در این اصل برای شوراها به رسمیت شناخته شده، نقش همکاری با دولت برای پیشبرد سریع برنامه‌های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی، آموزشی و سایر امور رفاهی با توجه به مقتضیات محلی و نظارت بر اداره امور محلی است (گرجی ازندریانی، علی اکبر، در تکاپوی حقوق اساسی، انتشارات جنگل، چاپ دوم، 1388، ص 222).

به عبارت دیگر، سکان مدیریت همچنان در دست نهادهای مرکزی است و شوراهای اسلامی تنها می‌توانند با آن‌ها همکاری نمایند یا بر فعالیت های آنان نظارت نمایند.

بر اساس اصل یکصدوسوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران: «استانداران، فرمانداران، بخشداران و سایر مقامات کشوری که از طرف دولت تعیین می‌شوند در حدود اختیارات شوراها ملزم به رعایت تصمیمات آن‌ها هستند). حال باید پرسید که این امر چه ضمانت اجرایی دارد؟

چند نوع راهکار تضمینی برای این امر می‌توان در نظر گرفت:

1ـ ضمانت قضایی: دستگاه قضایی به خصوص دادرس اداری با صدور حکم قضایی، نهادهای اجرایی مستنکف را ملزم اجرای تصمیم‌های واحد محلی کنند.

2ـ ضمانت سیاسی: بدین معنا که مثل نمایندگان مجلس در مواردی که اعضای قوه مجریه به تصمیم‌های شوراهای محلی بی‌اعتنایی می کند، اعضای این قوه را مورد بازخواست (تذکر، سؤال، استیضاح) قرار دهند.

3ـ ضمانت فرهنگی- اجتماعی: این ضمانت اجرا، اخلاقی و معرفتی است. یعنی باید بینش مدیران اجرایی به گونه‌ای باشد که به مقوله تمرکززدایی و مدیریتی نهادهای محلی به دیده احترام بنگرند و نهایت تلاش خویش را برای تحقق اهداف آن به کار برند. البته کارآمدی و عملکرد شایسته شورای محلی نیز می‌تواند تأثیر روانی مثبتی برای تقویت جایگاه آن‌ها در ذهنیت مردم و زمامداران داشته باشد.